政强制措施包括各种性质的强制措施,如强制预防、强制制止、强制
恢复、强制保全、强制执行等。行政强制执行的表现形式行政强制执
行措施只是行政强制措施的一部分。它们在前提、目的、起因、采取
机关等诸方面均存在区别。⑿行政强制措施与即时强制都属于强制执
行,不同之处在于,采取行政强制措施必须经过法定程序,而即时强
制一般都是在情况紧急时,只要符合法律规定的条件,即可采取,行
政强制措施针对的是违法的嫌疑,而即时强制则主要由于情况紧急。
⒀行政机关申请法院强制执行时法院采取的强制措施与司法强制措施
并无不同。我认为,根据性质不同将行政强制措施划分为几种是恰当
的。行政强制执行所采取的行政强制措施实为行政强制措施的一介种
类。所以法律如果仅规范行政强制执行措施而不及其余是不妥的,理
论上也应将二者视为种属关系研究。行政强制措施与即时强制也是种
属关系。因为即时强制只是行政强制措施的一种,或为制止性的,或
为保全性的,或为促使性的,或为恢复性。即时强制与行政强制执行
措施的区别在于前者是直接依据法律采取的,而行政强制执行措施则
以法定义务或行政决定确定的义务为前提。即时强制实际上不是行政
执行问题,只是由于即时行政强制措施与其他行政强制措施十分接近,
所以常放在一起规定。
二、我国行政强制执行立法及实践
我国行政强制执行的立法与实践均始自80年代以后。80年代以前,
包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前甚至倒
退阶段,严格地讲,此时的行政处理决定基本上依靠行政隶属关系得
到执行。例如,当企业不履行纳税义务时,行政机关可以直接通过行
政手段迫使企业履行。另外,对公民拒不履行行政决定的,也完全可
以通过行政命令及压力实现。所以,在当时社会条件下,不可能,也
不必要建立行政强制的法律制度。进入80年代以来,随着立法进程的
加快,有关行政强制执行的立法也逐渐增多。从立法的内容看,既有
对财产的强制执行,如对违章建筑的强制拆除,对滞纳金、罚款的扣
缴,也有对人身和行为的强制执行,如对违反治安管理的行政拘留,
违反环保法的责令停产停业的执行。从执行主体上看,立法将行政强
制执行划分两大类:
(一)行政机关自行强制执行
行政机关自行强制执行的内容往往是行政机关在行使职权时为当
事人设定的各种作为或不作为的义务,遇有当事人拒不履行该义务时,
行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行。如《治安管理处罚条例》
规定“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的,公安机关可以强制
传唤。”“受拘留处罚的人应当在限定的时间内,到指定的拘留所接
受处罚,对抗拒执行的,强制执行。”《兵役法》第61条规定:“有
服兵役义务的公民有下列行为之一的,由县级人民政府责令限期改正,
逾期不改的,由县级人民政府强制其履行兵役义务。”《税收征收管
理法》第28条规定:“欠缴税款的纳税人需要出境的,应当在出境前
向税务机关结清应纳税款或者提供担保。未结清税款,又不提供担保
的,税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。”《内河交通安全
管理条例》第33条规定,对于“擅自设置网具或种植水生物的,主管
机关应当责令所有人限期清除,或者强制清除。”《外国人入出境管
理法实施细则》第51条规定“本章规定的处罚,由公安机关执行。”
行政机关自行强制执行的情形除上述几种外,还包括强制遣送出境、
强制许可、强制收兑、强制退还、强制拆除、强制检定、强制变卖、
强制收购等。⒁
行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相对人科以普通义
务和法律法规确定的义务,较少及于行政机关对违反法律法规者科以
制裁性义务的情形,这是我国立法的一种特殊现象。此外,这类行政
强制执行多以行为和人身为强制内容,相反,有关金钱给付义务的履
行除特殊几类行政机关享有自行强制执行的权力外,多数行政机关没
有此种权力。⒂
(二)申请法院强制执行
从我国行政强制执行立法可以看出,行政强制执行主体以法院为
主,以行政机关为辅。故学术界将这种制度总结为“以申请人民法院
强制执行为原则,以行政机关强制执行为例外”的体制。⒃尽管也有
人对这种体制批评甚多,但目前仍是不可改变的事实。⒄纵观80年代
以来制定的法律法规,绝大多数法律均将行政处罚的执行权交于法院
。例如,1983年通过的《中华人民共和国海上交通安全法》第45条规
定:“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的,可
以在接到处罚通知之日起十五天内,向人民法院起诉,期满不起诉又
不履行的,由主管机关申请人民法院强制执行。”1982年通过的《食
品卫生法》(试行)第38条也规定“对罚款的决定不履行又逾期不起
诉的,由食品卫生监督机构申请人民法院依照中华人民共和国民事诉
讼法(试行)规定的程序强制执行。”1984年通过的《森林法》第39
条规定,“当事人对林业主管部门的罚款决定不服的可以在接到罚款
通知之日起一个月内,向人民法院起诉;期满不起诉也不履行的,林业
主管部门可以申请人民法院强制执行。”《税收征收管理》第56条规