在这一管理科学效率时期(1900-1929),公共行政的科研与教学机构陆续成立。如1916年成立政府研究所(1927年更名为布鲁金斯学会);1914年,密执安大学开办了第一个市政管理的硕士项目;1924年,锡拉丘兹大学(Syracuse University)成立了麦克斯韦尔公民与公众事物管理学院(Maxwell School),开办社会学及公共行政学,美国公共行政的研究生教育由此开始;1929年,南加州大学成立第一个独立的公共行政职业学院。以麦克斯韦尔学院为代表的公共行政教育普及和推动了美国公共行政学的发展。
在理论建树上,古德诺(Frank Goodnow,1859-1939)于1990年发表了《政治与行政》。古德诺是美国政治学会的创始人之一并担任第一届(1903年)会长。在《政治与行政》一书中,古德诺定义了行政与政治的不同作用,阐明这两者是完全能够区分的。他认为政治是国家意志的表达,而行政是这种意志的执行。同时,他也关注立法部门与行政部门的职能以及这两者之间的平衡。
在威尔逊呼吁科学管理的同时,泰勒(Frederick W. Taylor,1856-1915)在费城(Philadelphia)的钢铁厂里忙于科学实验。被称为“科学管理之父”的泰勒开拓了时间与动作的研究。泰勒的方法最初在私有企业中更多地被接受。泰勒也重视管理者与雇员的关系,并强调两者之间的合作。基于“有一种最佳方法”去完成任何任务的假设,科学管理寻求通过发现最快、最有效率、最少疲劳的生产方式去增加产量。经典组织理论从这一概念出发,试图找到社会组织中完成一项任务的“最佳途径”。泰勒先后发表了《车间管理》(1903)、《科学管理原则》(1911)与《科学管理》(1923)。
同一时期的著名行政学者还有威诺碧(William F. Willoughby,1867-1960)。他是塔夫特经济与效率委员会(The Commission on Economy and Efficiency, the Taft Commission)的成员,并为布鲁金斯学会的第一届主任。1918年,威诺碧发表《联邦州预算改革运动》。威诺碧将预算看作政府的中心环节,具有控制作用。重点是效率、负责任、行政部门与立法部门权力的平衡,以及建立一个行政部门去监督预算决策。最为突出的特点是他于1918年推荐的预算程序至今仍被许多市政府与州政府采用。费莱特(Mary P. Follett, 1868-1933)在《命令的发布》(1926)一文中谈到组织的结构,提倡参与式管理,即管理者与雇员之间的和谐。正如科学管理,她强调决策应基于具体的场景及责任。1926年,怀特(White LD, 1891-1958)发表了公共行政第一部教科书《公共行政学研究导论》。
3.美国公共行政学研究的繁荣时期(1930-1959)
很难用一句话概括这一时期行政科学的发展。一方面,这是美国传统管理科学运动的末尾期;另一方面,这一时期孕育和发展了人际关系与行为科学。按照霍哲教授与盖布雷林(Holzer & Gabrielian, 1998)博士的五大理论,30年代的大萧条与罗斯福新政开创了行政学研究对政治的回归,政治与行政的二分法不再受到人们的普遍推崇,公共行政开始远离“中立”而靠向“政治”。然而,这一时期的实践却表明:公共行政学作为一门学科越来越独立于政治学,同时伴随着行政国的兴起。
政府的膨胀
1933年,罗斯福总统开始了新政计划,政府迅速膨胀。行政管理总统委员会,即布郎诺(Brownlow)委员会于1937年报告“总统需要帮助”,呼吁行政部门机构重组。国会于1939年通过了机构重组法:新成立总统行政厅,将原财政部下属的预算局纳入总统行政厅。布郎诺委员会报告的实质是增加总统的权力。然而,即使在当时,有识之士亦提出了不同看法。比如,梅雷牧(Lewis Meriam, 1883-1972)在《国家政府的重组:它包括什么》(1939)一书中分析了重组政府存在的问题。到了尼克松(Nixon)的水门事件,大多数人才真正意识到总统权力膨胀的危害。不过,新政与二战导致政府的增长应该说是历史的产物。第一届胡佛委员会(The first Hoover Commission, 1947-1949)成立的初衷是精简二战后的美国政府。然而,该委员会却提出大幅度增加总统行政办公厅的管理能力。该委员会72%的建议被采纳,包括1949年重组法及1953年成立的卫生、教育与福利部。这一时期的改革建议,尤其是布郎诺委员会主张,采纳了派系规则模型。同时的实践对公共利益模型提出了质疑(Uveges & Keller, 1998)。
科学原则学派
古立克(Luther Gulick, 1892-1993)在《组织理论的几点见解》(1937)一文中介绍了他创造的词汇POSDCORB,即管理的七项重大职能:计划(Planning)、组织(Organizing)、人事(Staffing)、指导(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)和预算(Budgeting)。古立克的见解助长了正统公共行政的特色:即对管理和行政的研究集中于上层管理部门的角色。他谈到组织内的分工、协调、控制幅度等等,中心目的是提高效率。古立克的“原则”遭到以西蒙(Herbert Simon)为首的当代行为学派学者的抨击。西蒙在1946年发表的《行政谚语》中解剖了POSDCORB,认为这些原则不能自圆其说、互相矛盾、并且不适用于行政官员随时面临的许多行政场景。