关于进一步完善中央银行最后贷款人制度的思考(1)

最后贷款人制度是中央银行在商业银行陷入流动性困境时作为最后贷款人对其给予流动性援助，即当其他人无法向银行提供储备时，为了阻止银行倒闭，央行向其提供储备，清除集体行为的非理性造成的金融恐慌及其传染和导致系统崩溃。^[1]最后贷款人制度产生至今，已经有一两百年的历史，该制度的发展史表明其在带来积极效应的同时也需要付出一定的成本和代价。如何完善该制度，使其以最低的成本发挥积极的作用仍是我们应努力的方向。

　　
　　一、最后贷款人制度的产生和发展
　　
　　(一)最后贷款人制度的若干理论
　　学界一般认为，弗郎西斯·巴伦爵士称英格兰银行为“银行的银行”，并于1797年谈到该行时最早使用了“最后贷款人制度”(the lender of last Resort， 简称LLR或LOLR)字样。1802年，亨利·桑顿在他的一篇文章中认为英格兰银行应该对银行危机作出反应。在一个有中央银行的银行体系中，危机中的银行会求助于中央银行，中央银行应该早有准备并予以支持。^[2]这是最早关于最后贷款人职责、原则的论述。
　　此后，更为著名的论述是沃尔特·巴吉特在1873年出版的《伦巴第街》一书。在该书中，巴吉特认为，必须有一个中央银行事先储备有大量的随时可供动用的储备，以便在银行恐慌时应付危机银行。巴吉特还详细论述了在银行行使最后贷款人职责时应遵循的四项原则，即：以惩罚利率提供贷款；中央银行事先明确随时、无限制地提供贷款；有良好的担保；仅向陷入清偿危机但并非破产的银行提供贷款。1986年梅泽尔概括和发展了巴吉特的传统观点，他列举了5点：(1)中央银行是货币体系唯一的贷款人，如美国；(2)为使流动无资金性银行免于关闭，中央银行应当满足有担保无物的贷款，该担保物在没有恐慌的正常经济环境下是可销售的，他不应限于正常时期向中央银行申请再贴现的合格票据；(3)中央银行的贷款或放款应当是大量的、及时地以高于市场利率的方式提供；(4)上述三条原则要预先规定并在危机时被严格遵守；(5)无偿付能力金融机构，假如不能作为整体单位被拍卖，则以时常价格出售或清算。梅泽尔认为，金融恐慌之所以产生，就是因为中央银行没有遵循“巴吉特原则”。1999年，IMF经济学家Stanley Fischer提出了以下观点：历史事实表明，中央银行不是唯一的最后贷款人；最后贷款人未必一定需要具有创造高能货币的能力；中央银行应该对在正常时期是良好的担保提供贷款；事实上，中央银行在提供贷款时并不总是以惩罚性利率；最后贷款人不一定只能向市场提供贷款而不向单独的机构的提供贷款；最后贷款人并不需要事先声明一定要借款，要运用“建设性的模糊”(constructive ambiguity)策略。^[3]
　　(二)最后贷款人制度和法律的历史由来
　　最早实践最后贷款人制度的国家是英国。1825年英国的银行发生恐慌，英格兰银行对陷入清偿危机的银行提供流动性支持。大约一两天后，恐慌就消退了。1890年，英国又发生了巴林银行危机，巴林银行因参与阿根廷铁路投机活动而濒临破产，不得不向英格兰银行求助，英格兰银行在政府的支持下，联合其他银行一起先后筹集了2200万英镑作为援助资金，成功化解了危机。
　　美国是最先把最后贷款人制度加以归纳并写入法律的国家，该法律即1913年《联邦储备法》。其产生的背景如下：1873年、1893年和1907年，美国接连发生严重的信用危机，金融风潮四起，银行不断发生清算、倒闭。这种情况引起了人们的普遍关注，开始从不同侧面来观察、研究、反思美国银行制度存在的漏洞和问题。经过研究考察，美国银行家们发现一个重要的问题是整个银行体系缺少一个强有力的最后贷款者。当时主张建立中央银行派的参议员埃瑞施召集美国一些银行的总裁和银行方面的专家秘密讨论了关于建立美国中央银行的提案，形成了“埃瑞施计划”。1908年，美国国会组建了“国民货币委员(埃瑞施计划)会”，这个委员会对全国银行所存在的问题作了一次规模空前的调查研究，同时重新审议了“埃瑞施计划”，认为“埃瑞施计划”不仅可行，而且必须实行。于是国会在“埃瑞施计划”基础上采取立法的形式将国会货币委员会调查研究的结果具体化，从而产生了1913年《联邦储备法》。^[4]
　　继美国之后，德、法、日等国纷纷效仿，在其银行法中规定这一制度。目前，几乎所有国家和地区都建立了最后贷款人制度。
　　
　　二、最后贷款人制度存在的合理性
　　
　　历史表明，金融体系具有内在的不稳定性和传染性，而正是金融体系的这些特点使得最后贷款人制度的存在有了合理性。
　　(一)银行体系的内在不稳定性
　　银行体系的内在不稳定性表现在以下两个方面：第一，部分准备制度。银行作为典型的金融机构，吸收了大量的闲散资金，并把它转换成长期投资。银行是一类承担了“储蓄—投资”转换机制的重要机构。在一般情况下，存款人同时提现是几乎不存在的。因此，部分的准备资金就足以维持银行的日常资金运作。但是，银行部分准备制度赖以生存的基础是储户的信心。当银行发生突发事件，储户的信心崩溃(或恐慌)引发的挤兑在不能及时取得足够的市场融资的条件下，即使再稳健的银行也难以逃脱被清算的命运。第二，与工业或商业公司不同，银行具有很高的负债比例，高负债比例运营的特征是放大风险和收益，一旦有项目投资失败，易于使少量的自有资本丧失殆尽。本质上银行是高风险行业，其风险包括信用风险、利率风险、外汇风险、经营风险、违约风险和其他许多风险。这些风险的暴露过大都足以影响市场对银行的信心。

　　(二)银行挤兑的传染性
　　当单个银行发生挤兑风险时，由于整个市场弥漫着悲观气氛，再加上银行信息披露不充分，导致投资者无法分辨好银行和坏银行，单个银行的挤兑可能蔓延到有清偿能力的银行，威胁整个银行体系。在这种情况下，银行挤兑变成银行恐慌。在发生银行恐慌的情况下，市场对货币的需求增加，银行的存款数量和货币数量急剧下降，导致整个银行的储备干涸。在没有最后贷款人对市场注入流动性资金时，银行可能被迫卖掉部分非流动性资产以应对资金的提取。这将会带来多方面的负面影响：一方面，银行资产净值下降，进而导致银行运营能力下降，风险上升，银行可能因此破产。另一方面，由于银行是承担“储蓄—投资”转换机制的重要机构，银行体系内部资金的减少，势必影响到其投资的工业、商业等部门，会影响到整个国民经济的运行。历史已经表明，最后贷款人制度的存在，可以为单个银行提供流动性资金，保证支付，防止公众信心下降而引发的集体非理性挤兑，避免金融恐慌，维护公众利益。
　　
　三、最后贷款人制度的成本分析
　　
　　最后贷款人制度的存在，有其内在的合理性，但任何制度的设计都不是完美无缺的。最后贷款人制度在发挥作用的同时也需要承担一定的成本代价，其中最突出的是道德风险。
　　一般而言，大银行较之于中小银行有更大的系统性影响，其经营失败对金融系统的安全有更为严重的威胁，这种倒闭是当局和公众不能容忍的，于是大银行往往成为监管宽容的对象。那些认为自己规模很大或很重要的商业银行的管理人员，相信在发生流动性不足或其他问题时，中央银行不会坐视不管，肯定会提供再贷款，因此会放松风险约束和危机管理追求高风险高收益项目的对策行为，因为一旦成功，收益是自己的，而出现问题，损失却由中央银行或投资者承担。市场经济要求市场主体对自己的行为负责，而最后贷款人制度使这一要求受到侵蚀。此外，基于“太大而不能倒闭”，中央银行在实践中往往对大银行提供支持，而任由中小银行倒闭。这对中小银行及其存款人来说是不公平的。
　　此外，最后贷款人制度还有可能带来以下问题：中央银行向问题银行提供大量的流动资金，可能产生通货膨胀的压力；同时中央银行也会面临无法收回贷款本息的风险。