舆论监督和“公众人物”

关键词： 舆论监督 公众人物 诽谤法 新闻侵权

内容提要

本文借鉴美国诽谤法“公众人物”概念，根据我国新闻侵权案审理的实际情况，提出在涉及公众人物的这类案件中，维护言论自由特别是批评权和名誉权两者之间的合理平衡的原则必然演进为对公众人物的名誉权保护应当适当弱化，对新闻媒介和公众的批评言论应当适当宽容的原则，并阐发了近年来学术界为克服“两权”失衡提出的种种构想。内容提要

本文借鉴美国诽谤法“公众人物”概念，根据我国新闻侵权案审理的实际情况，提出在涉及公众人物的这类案件中，维护言论自由特别是批评权和名誉权两者之间的合理平衡的原则必然演进为对公众人物的名誉权保护应当适当弱化，对新闻媒介和公众的批评言论应当适当宽容的原则，并阐发了近年来学术界为克服“两权”失衡提出的种种构想。

关键词：诽谤法，新闻侵权，公众人物

在有关舆论监督和公民的名誉权、隐私权的论述中，“公众人物”是出现得相当频繁的一个概念。据我所见，至今出版的相关著作，几乎没有不提到这个字眼的。除了我和中国社会科学院新闻所孙旭培研究员各人写的有关新闻侵权（魏永征，1994：217－226；孙旭培，1994）的专著外，中国人民大学王利明教授主编的《人格权法新论》（1994：263－264）和《人格权与新闻侵权》（1995：600）中，中国社会科学院法学所研究员张新宝所著的《名誉权的法律保护》（1997：105－108）中，都就此作了论述。这个概念还出现在新闻出版署原副署长王强华主持的国家社科基金重点课题《舆论监督和新闻纠纷》的总报告（1997，13-14）中。使用这个概念的学者都主张，为了支持舆论监督的开展，在当前此起彼伏的新闻侵权诉讼案中，应当将“公众人物”和普通公民区分开来，对“公众人物”起诉的新闻侵权案作特殊的处理。最高人民检察院杨立新在他的《人身权法论》（1996）中虽然没有提到这个概念，但是他在一次接受记者访问时，当记者问到在新闻侵害名誉权案件中是否应当将“公众人物”和公共权力机构同一般个人区别开来时，杨明白无误地回答：“我同意。”（马蔚，1999）杨在最近的一篇论文中就“公众人物”作了论述（杨立新，2000）。

本文拟对这个概念何以引起广泛的兴趣以及在我国是否有现实的适用价值作一简单的论述。

“公众人物”（public figure）是美国诽谤法提出的概念。以往在美国的新闻诽谤诉讼中通行的是普通法（common law）的原则：新闻的任何相对人只要指出新闻中有损害自己名誉的内容并且伤害了自己就可以提起诉讼，而新闻记者或媒介则需要通过证明新闻真实或者提出其他理由实行抗辩，如果抗辩不能成立，就要承担侵权责任。这样记者和媒介在诉讼中获胜的难度是很大的。这个情况在1964年发生了改变。在《纽约时报》公司诉（上诉）警官萨利文Sullivan案中，原审法院鉴于《纽约时报》刊登的一则广告中有不利于萨利文的失实内容而判决前者败诉，而联邦最高法院审理时却把案子翻了过来改判驳回警官的起诉。大法官认为，公共官员（public official）应当接受公众的监督，而新闻媒介在报道公共官员时是很难做到不出一点错误的，这种犯错误的权利必须受到法律的保护，因为真理需要这种生存空间。最高法院确立了这样一个原则：为了保障宪法的权利，公共官员起诉新闻媒介诽谤案，不仅要证明普通法要求的有关内容已经发表，给自己造成了损害，而且要证明被告具有“实际上的恶意”（actual malice），方有可能胜诉。所谓实际上的恶意，包括两种心理状态：即明知内容虚假或者毫不顾及内容的真假却轻率予以发表。这个原则意味着对于官员起诉的诽谤案，在实体法上把诽谤的成立限制在故意的范围内，在程序法上则把新闻事实的举证责任转移到原告方面。在1967年的两个判例中，最高法院又把“实际上的恶意”原则推广到“公众人物”上，所谓“公众人物”除了指社会知名人士（完全公众人物）外，还包括那些自愿跻身于重要的公众辩论中希望影响舆论的人（志愿公众人物）。公众官员和各类公众人物总称为“公众人士”（public persons）（Pember，1990：132-148；李瞻，1992：160-170；宋克明，1998：26-36）。美国媒介法学者认为，“时报判例”意味着在美国确立了一种“新的宪法性的诽谤法”（The New Constitutional Law of Defamation），新闻媒介从此在报道和评论官员和“公众人物”时被赋予宪法特许权（Constitutional privilege），这是基于宪法第一修正案保护公民言论自由和新闻自由的原则，对公民批评或评论“公众人士”的言论予以宽容（Holsingger & Dilts，1994:123-138；Carter with other，1994:76-122）。从那时起，新闻媒介在诽谤诉讼中就就处于非常有利和主动的地位，甚至一度完全摆脱了诽谤指控的威胁。据有的学者统计，从1982年到1988年涉及新闻媒介的614件诽谤案件，只有10％的原告获得胜诉，只有33个原告（我们可以算出只占5％——引者）获得金钱赔偿（罗文辉，1996）。著名的新闻诽谤案如：1984年前美国驻越军司令威斯特穆兰将军诉CBS诽谤案因举证不能而被迫撤诉，1985年以色列国防部长沙龙诉《时代》周刊诽谤案以被告不具有“实际上的恶意”而被判败诉。

美国诽谤法奉行的这个原则的理论基础是不同权利的冲突和平衡理论。在西方，言论自由、新闻自由和名誉权都被认为是基本人权。包括《公民权利和政治权利国际公约》在内的重要国际人权法文件，都是把表达自由（freedom of expression）和尊重个人名誉作为一对矛盾来加以规定的。西方诽谤法学者认为，诽谤法就是努力求得保护个人名誉和言论自由这两者之间的平衡。言论自由包括了揭发坏事的自由，同时也会带来损害他人名誉的自由。诽谤法是对合理地发表“诽谤”他人的言论提供了抗辩理由。美国在诽谤问题上赋予新闻媒介“宪法特许权”，实际上就是认为在这两种权利之间，只有适当向新闻媒介作出倾斜，才能实现“两权”的合理平衡。不过，美国的若干判例表明，这种平衡不是绝对的、静止的，而是相对的、可变动的，几十年来，美国对“公众人物”的范围、“实际上的恶意”的含义，都在不断进行修改调整，并且对那些非公众人物起诉的新闻诽谤案断然判决媒介败诉，体现对个人名誉仍然予以切实保护。

我国同美国等西方国家有着截然不同的社会制度和文化传统，新闻制度和新闻法制也有着本质上的差异。我国的新闻侵权法制度，并没有“公众人物”的概念和由此引出的原则。那么我国学者为什么这样津津乐道美国诽谤法的这个概念呢？当然，他们并不是想要照搬美国式新闻自由的那一套。仅仅是因为十几年来的新闻侵权诉讼（俗称“新闻官司”）的审判实际确实存在着一定矛盾，才使得有关学者想从外国的某些具体做法中寻求某些借鉴。

我国法律无论是对于公民的表达权利和批评权利，还是对公民的名誉和人格尊严，都是明文保护的。现行《宪法》第四十一条明文规定了公民对于任何国家机关和国家工作人员的批评权和建议权，这条规定被公认为近年来得到大力倡导的开展新闻舆论监督的法律依据。同时，公民的名誉权和人格尊严也是受到《宪法》明文保护的基本权利，在第三十七条规定公民的人格尊严不受侵犯，禁止侮辱、诽谤和诬陷。需要说明，在1982年通过的这部《宪法》里这两条规定都是新的，在以前三部《宪法》里所没有的，当时被认为是保障公民权利的两大突破。在80年代中叶出现的被称为“告记者热”的新闻侵权诉讼高潮，实际上可以说是这两项权利都得到强化的产物。当时的最高人民法院院长在对记者发表的谈话中就审理新闻侵害名誉权纠纷提出了“既要依法保护名誉权，又要依法支持舆论监督”（任建新，1988.7.19.）的原则，说明审判当局在审理新闻侵权案时对于维护言论自由特别是批评权同公民名誉权两者之间的合理平衡在指导思想上是很明确的。

但是，在新闻侵权案的实际操作上，却存在一定程度的失衡。这种失衡的原因是复杂的，其中主要的、不容忽视的原因是现行法制尚不健全。在名誉权法方面，通过制定若干法律和司法解释，被认为已经趋向具体化、系统化和条文化，形成了完整保护体系（徐迅，1993）。而关于公民的批评权和舆论监督，除了《宪法》的原则规定以外，基本上还没有具体可操作的法律规范。因而司法在面临着处理名誉权和批评权之间的关系时，对于保护后者显得无能为力。

这种失衡现象主要表现为“监督止于官司”。应当承认，近年来，有些官员违法犯罪的事实由新闻媒介曝光以后受到查处的个案并不鲜见，如1997年河南警官张金柱交通肇事案（江华，1999：116-126）、1998年山东法官王永强故意杀人案（丁大康，1999）、1999年四川綦江党政官员玩忽职守垮桥案（李维平、熊开达，1999）等，都是由新闻媒介破除了有些人封锁新闻的企图，及时报道，推动有关部门迅速查办，显示了新闻舆论监督的巨大威力。但是确实也有这样的情况：当受到批评的官员到法院对新闻媒介或记者、作者提起名誉侵权诉讼时，竟会收到“扭转乾坤”的效果。首先是攻守关系的转化。批评一旦见报，新闻媒介和作者本是进攻的一方，被批评者是防守的一方，他理应考虑自己是不是存在着新闻中所说的问题，是接受批评，还是进行适当的辩解。但一上法庭，这种攻守关系就转了过来，批评者成了守的一方，要考虑让法庭审查自己是不是有问题，是否有对方指责的“诽谤”等问题。被批评者成了攻的一方，要法院判令新闻媒介如何如何。第二是把问题搁置起来，有管辖权的机关由于已经进入司法程序而难以过问批评提出的问题，而官司不是几天可以打完的，经过一段时间的审理之后，即使最后结果认定新闻正确，原来批评提出的问题也已失去了解决的时机，只能不了了之。第三，由于侵权不是靠数量来界定，不是80%事实失实才侵权，20％失实就不算，所以有些（被批评者的）问题就可能因为被判侵权而掩盖掉了。第四，即使官员不能胜诉，那么应诉的媒介或作者也因官司缠身，耗费大量精力物力，精疲力尽。而法院所能做的只能是驳回起诉，而不可能就批评文章中的问题责令原告改正，或对被告一方所所遭受的损失作出赔偿。

一个典型的案例便是徐州作家袁成兰被她的顶头上司徐州市文化局长吴敢起诉侵害名誉权案（1993年-1997年）。在一次全国性的戏剧评奖活动中，吴敢采取请客送礼等手法拉拢评审委员进行舞弊，使徐州的一位女演员获得了大奖。事发，有关评委受到了处分，而吴敢安然无事。袁写文章予以抨击，内有指责吴敢“钻窟隆打洞弄到公款数十万元巨款完成因公行贿”等语。吴诉至法院。法院两审均判决袁的文章“没有证据证实”，侵权成立。而吴敢则以此向新闻媒介宣称自己的“清白”。袁仍不服，向江苏省高级法院申诉。高院经提审认为，袁文虽然个别提法欠准确，但文章针对吴敢在评奖活动中种种不正之风进行抨击，基本内容属实，出发点是善意的、积极的，不构成侵权，判决撤销原判，驳回吴敢的诉求（1）。而吴敢不过易地为官。袁说：“我为了一篇933字的杂文，打了1154天的官司，受了27796小时的煎熬，今天赢了官司，只能算是惨胜。”撰回忆录《我当被告》，详述其事（1997）。袁历经曲折，仅获保首领以归，而写文章的初衷并未达到，故有“胜者犹败，败者犹胜”之说。

不应当就此案的不公平后果责怪法院，因为法院受理的是名誉侵权之诉，它的职权只是确认涉讼言论侵权还是没有侵权，它在查明言论不构成侵权以后只能判决驳回原告之诉，而无权判决要原告如何如何，它对公民行使对官员的批评权的支持最多也就是在判决书中写上一句“属于正当的舆论监督”，仅此而已。

这就是我国新闻学界和法学界对于美国诽谤法的“公众人物”原则感兴趣的实际原因。人们认为，尽管中美两国社会制度和文化背景存在很大差异，但是权力必须受到监督是现代民主制度的基本准则，从这个意义上，我们可以从美国诽谤法取得理论上的借鉴。他们或是据此提出公民的人格权同社会公共利益发生冲突时，法律应向公共利益倾斜（曹三明，1991：17），或是从中领悟到宪法高于普通法的原理，主张在新闻侵权纠纷中对公民批评国家工作人员的权利予以宪法保护（魏永征，1994：228-231），或是据此论证政府官员因为需要接受民众监督，所以对新闻媒介关于公众人物的评论应持宽容态度（王利明等，1995：600），或是直接主张在新闻侵权纠纷中应当区分公众人物和一般公民，名誉权保护向一般公民倾斜，适当弱化对公众人物的名誉权保护（张新宝、康长庆，1997：15-16）。总之，人们认识到，在涉及公众人物的新闻侵权纠纷中，维护言论自由特别是批评权和名誉权两者之间的合理平衡的原则必然演进为对公众人物的名誉权保护应当适当弱化，对新闻媒介和公众的批评言论应当适当宽容的原则，非如此，“两权”平衡就不易得到维持。人们论证的理由，除了指出在审判中实际上存在的失衡应当予以改进外，还包括：公众人物特别是官员承担了接受公众监督的义务；公众人物在献身于社会时应当放弃自己一部分利益；公众人物在自己的角色利益中已经得到了足够的报偿（张新宝、康长庆，1997：16）；公众人物的地位、权力和影响使他具有较强的抗御侵害的能力（贺卫方，1999.9.15.）；民众批评公众人物特别是官员时由于自身的地位局限不可能保证决不出错，只允许完全正确的批评等于取消批评（孙旭培，1994：10）；等等。至今，还没有看到有人撰文对以上观点提出系统的异议。但是，这种观点也还只是停留在学理上，尚未为法律规范所吸取。

根据以上学理，我国学者还就新闻侵权如何克服和防止“两权”失衡、维护公民和新闻媒介的正当权益提出种种设计构想，以下结合本人的思考探讨，略作介绍：

一、引进美国诽谤法“实际上的恶意”原则。论者认为，对于国家工作人员起诉侵权案，可以借鉴美国诽谤法，采取只有证明被告方面主观上出于故意方可追究侵权责任的原则（陈泰志，1991：108；王瑞明等，1993：66；魏永征，1994：235；王强华，1997：13）。论者根据《宪法》第四十一条“不得捏造和歪曲事实进行诬告陷害”对批评权的限制性规定，推理国家工作人员只能对故意捏造和歪曲事实的批评才可以追究批评人的法律责任，论证采取这个原则在我国是有法律依据的。但是这个构想，涉及我国新闻媒介的法律地位问题（魏永征，2000），看来一时尚难实施。

二、借鉴“公正评论抗辩”（fail-comment defence）。萨利文案本身就体现了“公正评论”的拓宽，我国学者据此论证法律对出于公共利益的评论包括对公众人物的评论，应当予以优先保护。只要是有事实依据的，不侮辱他人的，评论中诸如观点片面语言过激等不应认定侵权（张西明，1995）。前述袁成兰案得以改判，即同“公正评论”原则得到认同有关。袁所评论的评奖舞弊的事实是存在的，但文中所称“行贿”云云，或可认为过激，因为吴敢的行为仅属不正之风，尚不是法律意义上的行贿，但袁批评文化局长显然是出于维护公共利益，应予宽容。所以江苏高院提审本案后，审判长即表示“批评性文章是否侵权应当考虑公共利益”，据认为，法官在正式场合公开宣布把公共利益作为判案的依据，这还是第一次（秦泽，1997）。不过至今为止，这还只是法官在自由裁量幅度以内所运用的机制，最高法院在制定有关名誉权案件的司法解释时，曾经在初稿中考虑对保护出于社会公共利益的评论予以规定，但因条件不够成熟，未能颁行（徐迅，1998）。

三、要求有关党政机关及时介入。为了防止受到批评的官员抢先一步，以起诉来抵制监督，有的论者根据《宪法》第四十一条对于公民申诉、控告或检举，有关机关必须查清事实，负责处理的规定，建议凡官员因职务行为受到批评而提起名誉侵权之诉的，在党和国家有关机关调查清楚批评的事实之前，法院暂不受理或者中止诉讼，待查明真相后再予审理（张守宇，1998.12.12.）。这一建议，有民事诉讼法关于立案条件的规定作为依据，有一定的可行性。1995年，《工人日报》刊登报道批评国有企业淮海大酒店，酒店负责人王中下起诉报社侵害酒店名誉权。在审理期间，酒店所在地的检察机关根据报纸报道深入调查，发现酒店负责人王中下等人有重大经济犯罪嫌疑，依法采取强制措施，“新闻官司”中止审理，王中下等人被判刑后，这场讼案自然宣告撤销（《中国青年报》，1995.11.18.）。1999年，《中国煤炭报》披露原山西长治县委书记王虎林突击提干等问题，上级党委决定王停职接受审查，王对媒介提起名誉侵权之诉，法院以“不属民事诉讼范围”驳回（《检察日报》，2000.1.27.）。这只是一些个别案件，如果将这种做法纳入审判程序，那么“监督止于官司”的现象当可大为减少。

四、强化制裁打击报复机制。《宪法》第四十一条有对批评者不得压制和打击报复的规定，《刑法》相应有报复陷害罪，行政法规《国家公务员暂行条例》有对压制批评、打击报复行为给以行政处分的规定。论者以为，官员对正确的批评提起侵权诉讼，主观上是明知批评正确却有意混淆是非、坚持错误，客观上是利用自己的权势通过诉讼使批评人遭受非法损害，所以应属压制批评、打击报复的一种形式。1994年内蒙古包头市职工邓成和因在报上发表来信批评包头市邮电局，被后者起诉侵害名誉权，两审均告败诉。邓向全国人大申诉，在北京干预下，得以翻案，包头市邮电局给邓赔偿，邮电局长等责任人以抵制舆论监督而受到行政处分（2）。这是至今唯一一起官员利用侵权诉讼抵制舆论监督而受到处分的个案。这样的处分多几个，对于以起诉来抵制监督的官员当可起到一定的威慑作用。

五、建立恶意不实诉讼赔偿机制。论者认为，恶意不实诉讼是一种滥用诉权的侵权行为。所谓恶意，是指提起不实诉讼者明知自己提起的诉讼超出了合法范围，却企图借诉讼来达到某种非法目的。官员对正确的新闻批评的起诉应属恶意不实诉讼。论者主张恶意不实诉讼赔偿机制应当由败诉的原告根据胜诉的被告请求赔偿其因应诉而遭受的全部物质损失和精神损失，并且可以适用惩罚性赔偿（punitive damages）。这样才足以打消起诉者“胜固可喜，败亦无妨”的侥幸心理，而象袁成兰那样也不致发出“惨胜”的叹息（李显冬、钟瑞华，1998；郭卫华，1998）。恶意不实诉讼赔偿符合民法原则，似可通过制定司法解释来予以确立实施。

以上五条，前二条可以说是对新闻批评的直接宪法保护，中间二条属于行政法保护，最后一条是民法保护，这是根据我国的实际情况作出的旨在保护公民和新闻媒介对于国家机关和国家工作人员的批评权的设计，在一定程度上，可以看出是受到美国诽谤法关于“公众人物”概念的启发。虽然尚未成为有效的法律规范，但在学术界基本达成共识。这表明，不同社会制度之间的法律制度同样可以进行交流借鉴，对于促进各自的法治建设无疑是有益的。

司法文件：

（1）徐州市云龙区人民法院民事判决书，（1994）云民初字第127号；江苏省徐州市中级人民法院民事判决书，（1995）徐民终字第46号；江苏省高级人民法院民事判决书，（1996）苏民再字第1号。

（2）内蒙古自治区包头市青山区人民法院民事判决书，(1994)青民初字第148号；内蒙古自治区包头市中级人民法院民事判决书，(1995)包民终字第305号；内蒙古自治区高级人民法院民事调解书，(1997)内法民再字第68号。

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