日本的政治结构1

日本近代政治结构的形成与发展是资产阶级革命后，维护和发展资本主义生产方式的主要环节，是建立现代政治体制国家的探索过程。明治维新后日本废除了幕府制度，重新建立了以天皇为中心的统治，为了加强和确保天皇“万世一系”的统治，1889年制定了《大日本国宪法》，规定国家主权属于天皇，天皇神圣不可侵犯，天皇为国家元首，总揽统治权，直接统帅军队；由天皇任命总理大臣和国务大臣组成内阁，内阁在法律上对天皇负责；日本帝国议会由世袭的贵族院和选举产生的众议院组成，对天皇起咨议作用。“明治宪法”确立资产阶级君主立宪制政体，立法权和行政权依然掌握在天皇手中。随着资本主义发展，国土狭窄、资源匮乏、市场狭小的矛盾日益突出，日本大步走上侵略扩张的道路。1929年爆发了世界经济危机，国际资本主义间的矛盾使国内阶级矛盾更加突出，和日本的军阀政治相联系，通过1932年的5.15事件和1936年的2.26事件日本彻底军国主义化。日本为了加紧对中国的侵略，策划并制造了1931年的9.18事变和1937年的7.7事变，使日本和西方资本主义国家的矛盾达到不可调和的地步，终于爆发了太平洋战争。1945年8月15日日本战败投降后，处于美国占领之下，天皇的战争责任勿庸置疑，但美国为了远东争霸的需要保留了天皇。1947年日本制定了新宪法，建立了议会君主制的现代天皇制。天皇原有的权力被剥夺殆尽，不再有统帅军队、缔结条约、决定立法的权力。天皇的实际职能与英王相似，但又有所不同，英王是法律上明确的世袭国家元首，是一切权力之源。而日本宪法明确主权在民，天皇只是国民整体的象征，没有明确规定他是国家元首。
战后日本新宪法确立了以下两点：
1，确立了议会民主制
宪法抛弃了以天皇为中心的近代天皇制度，而仿效欧美建立了以三权分立原则为基础的议会民主制，确立了“主权在民”，法律面前人人平等的资本主义宪政民主原则。对君主和议会的地位和作用进行了换位——原帝国议会只起对天皇协助和咨询作用，天皇垄断一切权力；新宪法规定由民选的议会行使立法和监督之权，内阁向议会负责。
2，放弃战争
宪法第9条规定，日本“永远放弃作为国家主权发动的战争，决不以武力威吓或以武力作为解决国际纠纷的手段。不保持陆海空及其他战争力量，不承认国家的交战权”。据此，战前所有的军事机构均被撤销。但朝鲜战争后,美国中止日本“非军事化”的政策。1954年日本组建了陆海空自卫队，以后军力不断增长。20世纪80年代以来，军国主义有所抬头，军事大国野心时有表现。军费开支突破GNP1%限额，现在仅次于美国。
依新宪法建立的政治结构成为日本宪政民主的主要载体。在战后几十年的发展中，形成了一套日本特有的政治结构。其特征为：
一，议会内阁制
日本实行议会内阁制政体。其特点为议会中心、内阁（首脑）集权、“议”“行”相容、议会内阁互相制约。
1）议会中心
根据日本内阁制原则，哪个政党执党，取决于其在议会拥有多数议席或能结盟凑足多数。所以政党活动首先而且主要围绕争夺国会议席进行。只有在国会选举中获胜，政党才能组阁，否则就沦为在野党。政党发挥的影响力也取决于在议会中席位的多少。
2）内阁（首脑）集权
议会是政治舞台的中心，但只议政表态，实际的问题，要政府解决，政府的权力又集中在内阁乃至首相手中。日本首相在多大程度上可以集中权力，取决于执政党能否在选举中获得稳定多数及其在党内的领导地位，相当微妙和复杂。如果首相是党内最大派系的领袖，便可以象英国首相一样大权独揽，甚至在下野后仍可以操纵大权。比如田中角荣控制了自民党内被称为“田中集团”的最大派系，因“洛克希德”案下野后仍控制日本政治多年。20世纪80年代，自民党副总裁金丸信是自民党的实权派，首相的当选必须得到他的同意。所以首相如果没有最大派系为依托，便不可能长期稳定执政，重要决议都要看别人的脸色。
3）“议”“行”相容
日本内阁制政体的形式是“议行合一”，但“议”谁都可以“议”，在“行”上只是由议会极少数人控制。这部分人就是内阁成员，他们既是议员又是行政上层首脑。“议”“行”相容还有一个含义，就是议和行必须保持最低限度的一致，否则不是议会被解散，就是政府下台。“议”“行”的一致还取决于执政党在议会有无优势（在特定情况下，未获得议会多数的政党也可以组成少数党政府），有多大优势，能否保持这种优势。自民党在93年以后都是和别的小党组成联合政府，如果照顾不到小党的利益，就会产生政府下台的危机，所以自民党不易推行自己的政策。
4）议会内阁相互制约
日本议会对内阁的制约主要体现在监督政府的活动，特别是在必要时可以通过不信任案迫使内阁辞职；当然，内阁反过来也可解散议会。若是前者，议员还可以照当；若是后者，议会和内阁要重新组成。议会要政府下台，政府就要议会解散；所以双方互相制衡，都不能轻举妄动。
二，一极多党的政党制度
战后民主化促进了日本政党政治的发展，战后日本保持了一极多党政党体制。自民党得到美国的支持，是日本最大的保守政党。从1955年成立以来就把持政权，除自民党外，还有社会党（1995年更名为社民党）、公明党、共产党、民社党，在93年后出现了民主党、自由党、保守党。自民党之所以能够长期控制政权，是因为它在国会占有多数的席位，每每强行通过法案，如1960年岸信介内阁的日美安全保障条约，1992年6月的联合国维持和平法，都是在强行将反对党议员驱逐出会场，或强行中断委员会辩论而进行表决的情况下通过的。1993年，自民党内部派系斗争导致政党分裂，虽然很快和在野党组阁重新执政，但在议会的议席数一直不能超过半数。因此象以前一样唯我独尊，我行我素是不可能了。1996年实行小选区制后，有利于多党两极制的实现但现在尚无这种苗头，所以很可能走向意大利式的不稳定的一极多党制。
同样施行议院内阁制的英国政党体制为两极多党政党制，保守党和工党轮流执政，另外还有11个小党如绿党等。在小选区制下，小的政党一直无法与两大政党竞争。
三，多级单轨的司法系统
日本不同于欧美的双轨制组织方式，采用单轨制。日本在全国只有一个单独统一的法院系统，只是根据审级的需要划分为三至五个层级，在较低的审级根据地域设置若干同级法院。日本的法院系统分为四级：简易裁判所，地方裁判所和家庭裁判所、高等裁判所、最高裁判所；真正按法律程序审理诉讼案件的只有后面三级裁判所。而同是议院内阁制的英国，以上院为最高审级，以下便分为民事法院（包括郡法院，高等民事法院）和刑事法院（包括治安法院，刑事法院）两套系统，而美国拥有联邦和州两套司法系统，各州的实体法和诉讼程序都是不同的。

第二节日本选举制度和政党战略

一，中选区制向小选区制的过渡
1，中选区制
日本的选举制度1996年以前是中选区制，由全国130个选举区按人口比例分别选举3—6名议员。投票采用非移让式制度,候选人超过当选票数时剩余选票不许移让给同党其他候选人，世界上只有日本执行这种选举制度。冰岛和芬兰是可移让式中选区制。日本众议院议员任期4年，到期全部改选；候选人登记时众议院议员和参议院地方选区议员要交纳10万日元的保证金。在达不到法定得票数时，保证金将被没收。
这种选举制度下政党在候选人间必须分配选票。要在众议院占过半数，政党必须保证每个选区有两名以上候选人当选。日本同一政党候选人之间必须展开竞争，保证在一个选区不产生一人独揽的局面，否则另外的候选人就要败给别的政党的候选人。日本政党96年前的选举战略是选择中间投票点偏左或偏右的位置，比如图2.1的L点和M点，以分得选票，这就造成选票分散，小党林立。为自民党的特别利益供与提供了温床，自民党的个人后援会战略也有了用武之地。
图2.1
投票
人数

O
LXMR候选人立场
A政党B政党

图2.1的纵轴表示选民所偏好的政党或候选人立场(或议题、政策)的频率分布。横轴表示政党或候选人的立场（或议题、政策）。X点为群众信誉高，大多数选民支持的政策。从X向左和X点向右支持率逐渐减少。如果每个选民都投票，并且对最接近选民的最偏好位置的政党投赞成票，那末两党竞争的结果是两党都采取中间投票点的政策。在图2.1中如果A政党担心失去位于横轴点L左侧的那部分选民的支持,他将他的政策订在L点上;如果B政党为了争取横轴左侧选民的支持,他也把政策立场从M点移到L点;结果A政党获得O至L之间的选民的支持,B政党虽然失去了M点以右的选民的支持,但却获得L至M之间的选民的支持。所以两党竞争的结果必将是两党都把政策调整到X点。
但真正能否当选，还取决于政党的政策实现能力，腐败、丑闻等损害国民利益的事情也是决定因素，并不是只靠政党的政策公约。这和资本主义的利己主义相矛盾，但为了选举成功，政党又不得不这样做。同时，资本主义选举存在用金钱收买投票人的现象，使选民意志得不到反映。
大的政党也允许候选人之间的政策差异，但这会给党的政策带来危害，候选人之间在政策上的互相攻会导致选票分散。日本自民党采取的选举政策是对选举人的单独利益供与。与其在意识形态上争夺不如向特定集团提供单独利益。在中间投票点左右两侧寻找政策点以区分同党候选人的战略虽然缓和了同事相残，使分票结果容易掌握，但这种结构建立在人际关系基础之上，使社会要素资源的分配集中在特定的利益集团，有组织性的选民占优势，而没有组织的选民则维护不了自身的利益。使政府在经济政策上保护生产者，远远偏离中间投票点，造成资源配置的浪费，损害了广大消费者的利益，提高了社会成本。这也是日本经济衰退的一大原因。
‘候选人本位’的选举战略在日本的人际社会中需要组建个人后援会。六十年代大多数选民住在农村，80%的选举区也在农村，自民党的社会基础在很大程度上是农民。战前日本农村存在町村和部落二重结构。町村是国家行政的末梢，以部落为单位展开。每个部落的自治机构部落会承担了大部分町村的行政职能，部落会以部落内地主和上层农民为主导。因而战前的保守政党就以部落会为基础组成农村选举地盘。战后农地改革使地主和富农的领导权利大大衰落，但并没有消失。
自民党议员利用农村的村社组织和农协建立个人后援会。个人后援会是议员在自己选区建立的办事处，为得到选票自民党议员搞来道路、桥梁、隧道、河川、铁道、开垦等多种公共土木工程，使当地居民受益，同时在同党候选人间分配选票。而且后援会活动进入选区居民日常生活的各个领域，以便选民对议员有父母官的亲切感。国会议员出资援助体育大会、妇女协会、老人协会、相扑大会、马拉松等，这些组织定期举行旅行、聚餐等活动，有时和别的国会议员一起举行新年会。自民党的国会议员为追求更大的当选率，一个月要参加几次葬礼、结婚典礼和毕业典礼等。据说前首相田中角荣在每天早晨必定翻阅地方报纸的婚丧版，决定是否参加或致辞。1961年加入个人后援会的会员总数，估计在全国超过1000万人，所以自民党想使这些潜在的党员成为在册党员。但个人后援会均属于中央的某一派阀，是以支持个人为目的，所以议员们一般不会把他们的金钱和血汗的结晶交给党。
个人的忠诚心是构筑自民党个人后援会的中心，后援会组织的成员和议员的个人关系在竞选中起到关键作用。自民党议员的40%是二世议员。从父亲、义父和党指导者那里承继的后援会组织，对候选人非常有利，也由于可继承性，使投资后援会组织成为有利可图的行为。
但也不是所有国家都受这种战略的影响。1830年到1880年英国中选举区制下政党选举主要依靠政党政策纲领，而不是公共开支的诱导战略。在这几十年间，英国随着选举区规模的扩大，减少了几人区选区。结果，政党根据中间投票点的意图选取政策，最后证明这比个别收买选举人的政策更加有利。选区越大，利益诱导的费用就越大。覆盖的区域越大，必须获得的支持者票数也增加。
内阁制政府制度使执政党易于控制政府资源，自民党议员在候选人本位的选举战略下充分利用其优势，把政府预算等公共资源用于供给地方的利益集团，这是赤裸裸的腐败，但这是中选举区制的结果,是资产阶级获得利益的手段。
自民党议员可以在规制、预算、租税政策上帮助当地的业者。50-60年代的高速发展，形成了以大企业为中心的经济结构，第二、第三产业占人口的51.7%。为推动企业的发展，国家采取保护市场的政策。在开发的初级阶段，经济市场的扩大需要公共设施的建设，货物的运输要求有贯通日本的铁道和公路。自民党在制定预算分配上，倾向生产者集团，开始提供低息贷款、大笔公共投资、辅助金、补助金。自民党为了保护农村的利益，实行米价保护、农产品市场保护，提供财政补助，同时下放权力，把原政府管辖的事务下放到“农协”。这种政治时常超越经济规律，按政治需要进行。自民党候选人可以选择在中小企业政策和零售业政策上支持选区的业者。同党别的候选人可以选择在农业、运输、电气通信、建设等政策上支持选区的业者，也以此分配选票。
企业为了获得政府的政策照顾时常向自民党献金。贡献资金的生产者，可以取得预算、税制、经济规制等方面的额外利益。这产生的问题是消费者的损失大于产业界得到的利益。对产业的保护使日本商品的价格昂贵,品质却不断下降,在有国际竞争能力的大企业,问题相对轻一些。但纺织、流通、建筑、银行等部门的保护政策使日本的总体竞争实力大受影响，这些损失一般通过股票下跌、雇佣条件的恶化、服务的低劣转嫁给消费者。所以，城市蓝领工人和白领工人、城市小资产阶级希望自由竞争的体制。同时此结构在人际关系上耗费资源。人际关系是不产生任何价值的，所以这浪费了日本的社会资源，提高了日本的生产成本。
2，选民结构和经济结构的变化
随着选民结构和经济结构的变化，使日本的选举制度由中选区制向小选区制过渡。
随着经济的发展，工业化的进展，日本选民开始涌入城市，农村也变成了小城镇。开始阶段也发生了城市人口过密、交通拥挤、大气污染、犯罪率增加等问题。这时，渐渐成为城市人的农民在选举中占选民的大部分。
农林渔业人口占总人口的比重，从1960年到1970年由33%锐减到19%。而工薪生活者则由19%上升到27%，产业工人由25%上升到32%。自营工商业者由20%减少到18%。到20世纪末农业人口占总人口的5%-6%，第二产业人口占总人口的30%-40%，而第三产业占总人口的50%-60%。
自民党议员的票源地盘变成两重结构。第一，发生动摇而收缩的传统地盘。一般以利益为本位加以改组和加强。第二，因城市和大众化而从传统的社会网脱落的浮动地盘。据时事通讯社的调查，1960年回答“没有支持的政党”者为7.2%,而在1972年超过20%。
另外随着收入水平的上升，生活方式开始向同一水平划一，因职业、年龄、性别不同而出现的生活方式的特征和差别也在逐渐消失。以自家的生活水平属于“中中”的中流意识增强，1958年为37%，1964年增加到50%，1973年达到60%，加上“中下”和“中上”意识的人，由1961年的76%增加到1970年的90%，在巨大变动中自民党在大选中的相对得票率由1958年的57.8%下降到1969年的47.6%。
向日益无党派化和生活中等化的选民层传播信息并把他们动员起来的最大武器是大众传媒。自民党的统治变成了二元的结构：一个是扎根于利益分配体系的党内派阀政治，另一个是对大众社会的大众传媒政治。生活的中等化产生的是无党派化。
到1975年末，全部选区的65%已经都市化了，组织囊括大量选举人的个人后援会越来越困难了。都市投票人比农村投票人对自民党的特别利益供给政策更加迟钝，个人后援会在城市也不能象在农村一样对分票产生巨大作用。随着日本人向都市的移动，自民党越来越倾向于采用小选区制。都市居民有相对高的学历和移动率，他们通常站在消费者的立场上。比起要求政府保护的农民和中、小企业经营者，都市选举人更重视自由竞争的市场政策。七十年代以后经济保护随着凯恩斯主义的退潮而渐渐不得人心，城市中产阶级的呼声日渐高涨，以靠向产业界为中心的特别利益供与遭到了城市居民的反对。
日本的政府保护政策，使国外的生产商不能打入日本市场，所以他们鼓动本国政府对日本施加压力。对日本的出口商采取贸易报复政策，这使日本的出口商对日本的非市场化非常烦恼。所以日本的大出口商要求政府改变保护本国产业的经济政策。这对自民党来说是一个巨大的灾难。农民和商店业是坚固的支持基盘，但又不能丢弃献金的主要来源地大企业。城市中小资产阶级要求政府的经济保护而大资产阶级为了扩大实力，参与国际争夺开始倾向自由竞争的政策，中小资产阶级和大资产阶级的矛盾日益突出。同时，这种政策也是日本经济衰退的原因。
二．小选区制的实施
显然，90年代开始的经济萧条打击了日本的经济和政治制度，日本存在一种使统治者阶层利益最大化的产权结构，而非社会总产值最大化的产权结构。比如日本的金融业一直在政府的保护下，金融业的各个领域受到政府行政命令的控制。日本银行的储蓄金是受政府全额保护的，同时业务也受大藏省的管理，在这种机制下，银行的股东没有风险意识，存款人也没有风险意识，所以银行职员的工作脱离风险控制机制，这成为日本泡沫经济的主要起因。而政府对金融业的控制，可以使自民党议员索要政治献金和其他好处。在中选区制下，对金融的管理也成为自民党议员分配选票的手段，并由此产生了金融族议员，金融规制和其他经济规制符合自民党议员和日本富有者的最大利益。但显然损害了广大人民的利益。
对不良债权的处理需要政府缓和规制，国内的阶级矛盾也需要调整。在这个背景下，小选区制得以出台。
1993年国会决议改革选举制度，实行小选区和比例代表并立制，1996年10月首次在新选举制度下选举产生了国会。在小选区实行多数当选制，获得有效票数最多者当选，但必须获得总票数的六分之一以上。在比例代表区被重复推荐者的候选人若同时当选，则以小选区为先；具体操作是把全国分为300个小选区，每个选区选举一名众议员，余下的200个议席按人口比例分配给北海道、东北、北关东、南关东等11个比例区。2000年，自民党通过方案把众议院比例代表区议员减少20名，在比例代表区以选区为单位政党提交候选人名薄，并以选区为单位计算选票，各政党根据得票率分配议席，确定各党的议席总数。具体人选由各政党在选举前所排定的名单顺序确定。
1996年日本实行小选区和比例代表并立制后，废除了在一个选区必须选举多个议员的制度。在这种制度下，每个政党的候选人只有一人当选，在同党候选人之间不必分配选票。候选人以政策作为竞争的手段。只有提出中间政策的候选人才可以当选。所以，城市中产阶级的政策取向可以反映到政治决策过程中。但问题是每个候选人为了当选而提出靠向中间位置的政策公约，使每个候选人的政策基本相同，选民无法有别的选择。这时只有靠候选人自身的经济实力、守信、人品来决定谁当选。这样，当地的名门望族就会更容易当选。当前的日本政坛甚至出现了电视、电影界明星当选议员的情况，日本电视台也哀叹说日本的议员是先当选后学习。同时这种选举制度使大的政党处于有利地位。在选举中采用的多数规则要求选票多数就可以当选，存在几个候选人时可能20%-30%的得票就可以当选。这样，议员不能真正代表当地选民的利益。
冷战结束后,日本反共势力和国际反共势力相勾结,开始了新一轮的右倾运动。小泽一郎等人努力推进小选区制。在小选区制，选举采用赢者通吃的方式，自民党是大型政党所以占尽优势。同时，右翼小政党面临联合组建大政党与自民党竞争的局面，在这种形势下，占社会支持率30%上下的左翼就会土崩瓦解。要麽作为一个小政党出现，要麽和右翼政党联合，可能还有执政的机会。日本政党制的两极化也是推进小选区制的势力希望看到的。自民党一党独裁造成日本政坛腐败丑闻屡屡发生，连带关系左右自民党人事。所以，财界也希望日本政权交替，保护自己的利益。

第三节一极多党与自民党的组织结构

一，一极多党的政党体制
1，自民党一党独裁
1945年日本无条件投降后，盟国为使日本非军事化和民主化，实行了解散财阀、农地改革、组建工会、整肃战犯等措施。1947年日本国新宪法规定：国民有结社自由和言论自由，议会由国民选举，政府形式采用三权分立。由此促使政党纷纷成立。日本现代政党制度作为日本宪政民主制的重要载体开始形成。
日本现在主要有六个政党：自民党、民主党、自由党、保守党、社民党、共产党。日本的政党是议会党团，在社会上并不发展政党组织，在竞选时，政党公认候选人，这样，候选人就以政党候选人的身份参加竞选。
代表日本经营者利益的保守政党自由党和进步党在45年11月成立，进步党是战前民政党的复活，集中了民政党的干部，而自由党是战时受压制的鸠山一郎为首的政友会的变形，但盟军总部对它们的保守性质很厌恶。随着工会运动和农民运动的发展，西尾、平野和水谷等战前工人运动、农运、社会主义运动的活动家复出组织了日本社会党，但分成左、右两派。右派社会党主张劳资调合，是中道性质。盟军总部正是看到了这个中道性质，在47年，组建了片山社会党内阁。
但随着美苏冷战的发展，日本作为资本主义在远东堡垒的作用日趋突出，盟军总部开始支持保守政党。自由党政权的成立和之后的自由党与民主党的联合，都是在盟军总部的谋划下完成的。1955年，自由党和民主党合并成立自民党，在大选后组建了自民党政权。到1993年的38年间自民党一直独揽政权。55年体制下，社会党和自民党占议会总议席的90%以上，自社两党议员比例为2：1。所以，这是不对称的多党一极政党体制。自民党长期执政是美国、财界的支持，社会党的低落、劳工运动的低迷等多方面的原因形成的。
财界作为自民党的阶级基础和经济基础，和自民党保持了密切的关系，自民党政权在自民党成立初期，财界就提供了10亿日元资金。财界一直向自民党提供巨额献金。1989年自民党总收入中的308亿日元，其中47%是财界提供的。在60年代开始了国民收入倍增计划，越南战争的爆发促进了日本经济的转型。重化学工业代替农业、简单机械行业成为日本经济的基础。经济年平均增长率为10%以上，经济的发展，居民生活水平的提高巩固了自民党的统治。而自民党控制政府资源供应给各利益集团，使自民党保持了议会多数。
社会党在55年体制下完成了统一，但党内派阀长期斗争，在工会发生分裂后，于1960年，西尾末广在“总同盟工会”和“全农”的支持下，从社会党分裂出去，成立了民社党。社会党的群众基础主要集中于“总评工会”，不能实现自民党式的大众化，所以一直不能掌握政权。
60年代日本工会开始春季斗争运动，但随着日本外向经济的发展，工会运动转入劳资协调，金属劳协、国际金属工人联合会日本协议会、钢铁劳联否定阶级斗争主张产业民主化，总评会员数开始减少，运动走入死胡同。工会运动的分裂使社会党基础瓦解，而右翼工会却发展起来，支持民社党的总盟工会会员超过177万人，中立劳联103万人，社会党在1972年，1976年大选中的相对得票率21%左右，议席率24%上下。1976—1993年出现多党化趋势，公明党、民社党、共产党、社民联等政党影响有所扩大，自民党和社会党的力量进一步削弱，日本的政党体制转为一极多党制。自民党在93年的分裂使其丧失议会多数，沦为在野党。标志了55年体制的终结。
1994年自民党卷土重来，组成社会党、自民党、新党魁党联合政府。在冷战结束后，随着苏联的解体，日本经济的衰退，日本政坛走向保守化。代表左翼的社会党（现为社民党）在短暂的执政期间基本上执行自民党的政策，因而力量大减，失去了选民的信任，不再能阻止自民党的政策。而共产党对政局没有影响。现在的自民党、保守党、公明党联合政府属右翼，小泉纯一郎上台1年，两次参拜靖国神社。在内心中，日本国民是没有认真地考虑它与亚洲国家的关系，这和冷战后国际反共潮流相结合，成为日本政坛右倾化的基础。
2，政党结构
在日本政党的组织中，有明显的国会中心主义，党的组织以国会选举和制定法案为中心。日本的内阁制政体决定了政党在组织上要有全面的控制，党大会下一般由总裁控制党的内部事务，这有东方的集权主义倾向。集权主义的政治体制就需要集权主义的组织，只有这样的组织才会在日本生存下去。在2001年的竞选中，电视广告和各政党总裁的招贴画引人注目，在小选区制的今天，集权性的政党组织依然需要，但不能说议员会被迫服从党的领导，也不能用日本的共同体文化来解释。议员们是为了维护自己的利益才组成政党的。议员们为了在日本的中选区、小选区、议院内阁制等环境下赢得竞选，必须组织强大的政党。而强大的政党要有强有力的领导人，议员们必须把自己的一定利益贡献出来，形成一个强大的集团，由党的中央干部管理和协调各议员的利益。但如果认为议员在政党中和政府中没有发言权是不对的。日本议员委托党的干部处理日常的事物，在强大的政党下，议员权力被削弱，但日本议员的权利比美国议员权利要大，因为多数党会控制政府并对司法机构有强大的影响力。而美国是议会、总统分立。正是议会、行政和司法的密切关系，反而使日本的议员要放弃一些权利以取得政党的胜利。在日本的政党结构中委托—代理的一些问题是明显的。议员在委托一些执政和管理党务的干部时首先面临逆向选择问题，选哪一个总裁、干事长才符合党全体议员的利益，在干部当选后，又如何防止道德风险，防止干部滥用职权，也是必须考虑的。在讨论党的中央集团之前，党的派阀组织作为更小的结构也常影响政党的政策决定，影响政党的前途。
二，自民党的派阀
自民党的组织构造是日本政党中的典型，而派阀在自民党中具有举足轻重的影响。为了适应选举制度和内阁制,自民党必须建立强大的党组织,这些议员组成派阀，团结在派阀领袖周围，为自己的利益而形成一定的组织。在一个强大的政党里，权力是必须集中的，而对权力的争夺，使议员们团结起来，在争夺权力时，可能会损害党的利益。但派阀之间存在凝聚力，这种力量就是为了控制议会、控制政府对议员的压力。所以，自民党的派阀组织在某种程度上加强了党的力量。而委托—代理关系中的两个问题也可以解决。比如，委托—代理中的逆向选择问题就是对谁能胜任某个工作不能了解，从而损害了集团的利益。派阀的相互竞争使议员们各展其能，对议员的选拔和培养也由派阀担任，同时，派阀间的竞争反映了各方的利益，使双方的信息传达到党中央，派阀在中选举区的分票作用也是不可忽视的，派阀在小选举区下会渐渐消失，因为在小选区制下，派阀对分票没有作用，但内阁制的存在为派阀的存在提供了土壤，只要权力必须集中在几个议员手中，派阀就不会消失，日本式的自由竞争就必不可少。
1，派阀历史
政党的派阀首先在自由党和宪政会这2个政党中产生出来。1900年长州元老伊藤博文就任政友会总裁时，参加这个政党的多数议员出身于山口县。在党内伊藤和同乡的政治家结成了明显的地域性派阀。
战后自由党和民主党在1955年合并时就已经存在派阀。1955年自由党和民主党合并时，自由党有吉田茂、绪方竹虎、大野伴睦率领的3个集团。民主党有鸠山一郎、岸信介、三木武吉和新进党的集团。所以，自民党最初由11个派阀组成。1956年和1960年石井派因2度首相选举失利而解散。藤山爱一郎在1960年、1964年、1966年总裁选举中失败。失去了所有的财产，所属议员最后去了福田赳夫派。到1978年，小派阀已经全部灭亡了。
早在1955年自民党新总裁石桥湛山和干事长三木武夫提出限制内部斗争一致对外的提案。1977年自民党终于有了实际行动，在总裁选举中引入预备选举，自民党员的投票变为更加重要。1978年举行了新党规下的最初预备选举，大平正芳和福田赳夫在预备选举中都投入巨额资金，收集地方选票。最后大平在预备选举中获胜。一年之后，1979年9月，大平不顾福田派、中曾根派、三木派的反对，解散众议院实行总选举。大平的目标是在选举中取得大胜，巩固在党内的地盘。但是1979年10月的选举和预想的完全相反，自民党以惨败告终。实际上，自民党获得有史以来最低的248个议席，在和新自由俱乐部联立后才勉强过半数。福田开始活动让大平辞职。1980年5月，福田派联合3派（三木派、中川派、中曾根派）采取共同行动支持社会党提出的大平内阁不信任案，最后社会党的不信任案意外得到通过。但大平拒绝总辞职而解散议会重新选举。事态发生戏剧性变化的是：大平首相因意外的总选举而突发心脏病猝死。对自民党来说幸运的是大平的死得到了“同情票”，自民党再次获得了议会多数。自民党一直消灭不了派阀分裂活动。
2，派阀机能
派阀的一个重要职能是挖掘新人，在党内的派阀竞争中派阀的领袖为了巩固在党内的地盘，会寻找在选举中最有可能获胜的候选人。在选举时要获得党的公认，派阀的支持是至关重要的。在党干部的公认名单中，一般优先派阀成员。选举中派阀领袖向候选人提供资金援助。
制造反乱的自民党议员一般也交由派阀领袖惩罚。不遵守党的决议会成为政治生涯的障碍。无视这种纪律的议员会受到惩罚。比如，1987年对营业税投票中鸠山邦夫投了反对票。他所属的派阀领袖竹下登推迟了他担任政务次官一年。
自民党议员在各阶段的获胜都依赖于所属派阀在选举、阀务、资金面的支持。派阀干部们把党的竞选资金掌握在自己手中，支付给中选举区中的候选人。最重要的是在中选举区中互相竞争的候选人加入到不同的派阀组织中去，成为重要的分票手段。派阀作为日本政治的特殊现象有其深刻的社会背景，作为后发资本主义国家，日本依然存在各种封建的残余，存在落后的方面，这是发展中的问题，只有在发展中解决。
派阀在自民党内是中间组织，在选举区是基本竞争单位。派阀的存在是中选区分散党中央政权的方法，由于党内候选人的竞争，党中央不能保持过于强大的力量，否则会产生不利的影响。作为当选的前提--党的公认、财政支援、人事管理等，一般由派阀领袖提供。作为回报派阀所属议员帮助领袖竞选党首。中选区下，派阀竞争使自民党维持了在议会过半数的地位。
派阀的存在也产生相当的弊害。向自民党献金的企业必须支付更多的金钱。为了自民党取得选举的成功，支持者团体付出了巨大的财富。
三．自民党的中央组织
各个政党都有一定的党纲，在党纲中规定了党的组织形态，一般分为党的中央机构和党的地方机构。在党的中央机构中一般分为政策制定机构、地方机构的管理机构、国会对策机构、议员总会、党纪委员会等。
图3.1自民党本部机构图
外交部会
党纪委员会环境部会
选举对策委员会社会部会
财政部会
政务调查会交通部会
人事局文教部会等
党大会总裁干事长名薄管理室
总务局
地方组织总局
全国组织委员会
副总裁地方议会总局
总务会
团体对策总局
注:此图为简图

小选举区的导入、议院内阁制、选民的多样化，这些决定了政党在维持强大的党中央时必须能适应选民的变化。在野党在政策上越来越走中间投票点的路线，在野党为了在日本政坛竞争，也维持了强大的中央集团，党纪律也很严格。在对选民的争夺战斗中，自民党的政策决定权渐渐由政调会、总务会向内阁转移。为了笼络大多数选民，强有力的首脑是各党争相推出的战略。美国是总统直选，议会多数党不控制行政和司法部门。所以，强大的党中央就不发挥有效的作用。因此，日本政党中央干部的领导作用是选举胜利和执政顺利的重要保证。但为了解决自己的当选问题，一般议员是需要强有力的党干部的，在委托—代理理论中，有一个问题是道德风险问题，理性的个人有其自身的利益，他们会为了自己的贪欲损害集体的利益，为了使党干部的行为不损害议员自身的利益，议员会采用一些方法来控制党干部。
议员控制党干部的第一个方法是支付高额的工资。使他们对未来收入有期待感。从而使他们私自动用党的资金的机会成本提高。第二个方法是只从稳定的选举区选拔干部。稳定选区选举出的政治家有把选举地盘让渡给子女的倾向,所以长期稳定的可能性较高，这就缓和了滥用权力的行为。自民党统治干部的第三个方法是频繁更替指导部的职务，这种方法的效果比第一和第二种方法差，从直观来看，让党干部转任各种工作会减少他在一个领域中构筑势力的可能性。但党的工作需要实行力，因此，这是种费用很高的方法。
当自民党一般议员和派阀按自己的意图分别行动时，就会面临‘囚徒困境’一样的情况。他们可能采取自灭性的行动。所以，自民党议员把重要的党运营的权力交给了超派阀的党干部。党中央会约束一般议员的行为，代表自民党全体的利益。
自民党议员建立一定的制度结构，使党干部按议员的利益行事。议会内阁制决定自民党必须有强大的中央领导机构，这个机构解决3个问题。1）作为执政党容易发生过度的财政支出，党的中央干部可以抑制这种倾向。2）为了取得中选区、小选区竞选的胜利制定党的政策。3）贯彻党的方针，控制行政和法院系统。由于自民党控制政府的公共财政支出，所以议员可以向支持集团分配特别利益，如果没有党中央干部的制约，一般议员会随意分配政府预算。
要获得中选区、小选区竞选的胜利，议员的自身信用是必不可少的，在强有力的党组织中，党的政策公约和信用可以帮助议员当选。自民党议员必须依赖党干部，党干部是从在任议员中任职期最长，选举失败可能性最小的议员中产生出来的。所以党干部有信守的动机，并掌握强制一般议员信守公约的权利，自民党必须维持党的信誉吸引选举资金。
在日本，‘无所属’的政治家（不属于任何党派）很难为献金者提供单独利益，也不能保证维持长久的政治公约，所以很难筹集竞选资金。而政党是维持长期信誉的实体组织。因此政党比‘无所属’的政治家在私人利益供与上更有实力和信用度。
政党是阶级的代表，是政治生活的基础。政党在所有问题上结成最小获胜联盟，减少了交易费用。政党是为了赢得议会多数而结成的基本竞争单位。从组成联合的成员偏差性减少的角度看，政治家负担的成本随着交涉费用的减少而减少。
自民党的派阀只是部分解决了集体产生的问题。派阀消除不了恒久联合产生的交易费用。到现在为止还没有达到在国会过半数的派阀。因此自民党议员把超派阀的诸权限委托给党的干部。
自民党一般议员委托党中央干部统治全党，同时授予他们一定的行动权限。一般议员有时必须接受违反自己利益的制约。不接受这种制约会导致别的议员‘免费乘车’。党干部为了取得工资额以上的收入（如金钱，权限），有利用党的集团资源牟利的动机，如果一般议员没有有效手段加以控制，就会使自己的个人利益受损。自民党的议员在控制党中央干部时也使党的组织更有效力、更强大,党干部在选举获胜中有重要作用,但为了全体议员的利益他们也要接受严格的监督。

第四节日本的立法结构和政府外监督组织的影响

一，立法结构
日本国宪法规定了国民主义，以国民的意志决定国家政治。为了体现国民民主主义精神，规定以国民选举产生的国会是国家的最高权力机关，国家的立法活动由国会负责。国会由众议院和参议院组成，为了体现内阁制政体，确立了众议院优先的原则。参议院只是监督众议院的立法，在众议院解散时，暂时担当立法工作。由于参议院的性质，100名议员的选举采取了全国选区的比例代表制，另外150人从中选区选出。以有效监督众议院的立法，但60年代以后，党派政治在参议院盛行，发挥不了监督的作用。近来日本国民缩小参议院的呼声日益高涨，所以日本的国会以众议院为立法主体。
也许是汲取军国主义的教训，日本实行众议院优先的制度，但在某种意义上，牺牲了三权分立的相互制衡的效果。在议院和内阁的关系上，内阁相对保持了一定的权限，国会在质询政策时，内阁成员必须参加，回答提问，这分为书面回答和口头回答两种。国会答辩采取向社会转播的形式，让广大人民可以看到这些答辩。众议院还独享提出内阁不信任案的权力，只有众议院有权提出内阁不信任案，而参议院没有此权，这也是内阁制下，众议院优先的表现。当不信任案通过后，内阁必须辞职。同时首相也有权解散众议院，让选民重新选举议员直接表达自己对政府政策的观点。但首相无权解散参议院，这也是参议院监督立法的性质决定的。在众议院解散期间由参议院负责立法权和紧急对策权。众议院重新组成后，内阁必须总辞职。
在立法的过程中，内阁是立法主体。在日本议院内阁制下，自民党一党独裁的政党体制直接决定立法的过程，因为自民党控制议会多数，同时由自民党组阁，所以内阁制定的大多数法案可以在议会通过。而在野党在议会中占不到多数，缺乏阻止自民党的手段。由内阁立法就渐渐成为惯例。
在日本宪法学界有关于内阁是否有立法权的争论，有的学者就认为既然规定国家立法由国会负责，那末内阁就无立法权，就不应提出议案。但在目前日本的政治制度下，大部分法案由内阁提出和制定是必然的，由表4.1可以充分说明。
表4.1内阁提出法案数与法案总数的比较(1956-1985)
国会闭会日法案总数（A）内阁提出法案数（B）B/A
1966/12/201641500.915
1967/12/231471400.952
1968/12/211111020.919
1969/12/0297920.948
1970/12/181461260.863
1971/12/271471160.789
1972/11/131311140.870
1973/09/271181030.873
1974/12/251241080.871
1975/12/2598780.796
1976/12/2885730.859
1977/12/1091760.835
1978/12/12113960.850
1979/12/1172630.875
1980/11/291151000.870
1981/11/2895770.811
1982/12/25103830.806
1983/11/2881700.864
1984/08/0878700.897
1985/12/211191010.849

在这个体系中，法院和立法部门的关系是立法部门监督法院，而法院也监督国会的立法是否合宪。国会设弹劾法院对明显违反法律，或其行为严重损害法院信誉的法官弹劾。在宪法中规定了明显和重大两个词，强调只是重大的法官违法案件，国会才出面公诉。而作为议员的违法，宪法规定议院在会期可以要求不逮捕议员。但在宪法学界认为，既然宪法规定议会的国民主义精神，那麽违反法律的议员是不能代表国民利益的，所以此项规定一直不做扩展解释。同时，宪法规定议员在国会审议中，对言论不负个人责任。这就体现了代表选民的议员为选民的利益大胆直言的宪法精神。为了防止寡头政治，日本国会引进美国议会的委员会制，通过各对应省厅的委员会审查相关省厅的议案。根据日本国会法的规定，在众议院设18个常任委员会，在参议院设16个常任委员会。众议院的14个常任委员会和参议院的12个常任委员会与政府的各省厅相对应。（对应环境厅和科学技术厅的只在众议院设立）。预算、决算、议院运营、惩罚4个委员会和各省厅并不对应。在法案审议中向议长提出中间报告，而只要多数票赞成，可以中止委员会审议，直接向议院大会提出议案，许多执政党强行通过的法案都是这样向议院大会提出的，在议员大会? 谋砭鲋校话悴扇∑鹆ⅰ⒕偈帧⒓敲镀钡确椒ǎ毡疽榛嵘笠樵虿扇』崞谥疲桓鲆榘覆蛔频较乱换崞凇?BR> 宪法一般不会具体到细小的领域，因为有大量复杂的情况，只有留待一般法律解决。在一般法律外，也可以由政府设定规则、命令等，这叫做‘法律委任’。只有法律规定委任给政府制定规则，政府才可以制定规则和命令。
对应国会的法律审议，自民党内部的政策决定机构是政务调查会。在政调会的政策决定上，自民党的一般议员为向自己选区诱导利益和获得预算施加压力。自民党干部会尽量增加预算，并平衡公共支出与全国税收的平衡。
自民党党纲第43条规定，党决定的所有法案在向国会提出前必须获得政调会的认可。政务调查会对应内阁各省和国会的常任委员会组建17个部会。在政务调查会中还有很多特别调查机构和议员的集团。
自民党议员参加的部会最多为4个，而且其中2个必须对应在国会中所属的委员会。从属于哪个委员会由党干部来决定。同时，议员可以最多加入16个调查会、议员联盟。议员开始通常从1到2个领域制定政策。并加入相关的调查会，比如，商工部会的议员，通常参加中小企业调查会、石油问题调查会、资源、能源调查会等。
制定法案是各省厅的主要责任，内阁委托官僚制作法案，但内阁提出的法案必须经过政调会的同意。因此，官僚对应自民党干部的意向制定政策。议员们一般选择对选举有利的、能提供利益供给的部会。比如，农林、建设、商工部会等。而与‘国家公共财’的供给相联系的法務、科学技术、环境等部会，只有年老的议员和参议院议员参加。选择部会时，同一选区的议员为了避免同事相残，一般选择不同的部会。