农村人地关系重构与土地经营权放活

农村人地关系重构与土地经营权放活

胡远茂莫程富于柳媚

广西铭德土地规划设计有限公司广西南宁530022

摘要：随着越来越多的农民离开土地进城务工，农村土地承包主体与经营主体日益发生分离，引发了农村土地承包经营权分散占有与农业相对集中经营的矛盾，这使得土地资源重新配置成为当前农村土地制度改革的重点。因此文章重点就农村人地关系重构与土地经营权放活展开分析。

关键词：农村人地关系；土地经营权；三权分置

人地关系紧张是我国农业面临的基本矛盾，将有限的土地资源向农业经营主体配置，是保障粮食安全的重要手段。20世纪八九十年代，我国大部分农村地区在土地承包中采用平均分配方式，形成了地权分散占有局面。当前，城镇化进程加速推进，越来越多的农民脱离农业生产和农村生活，使得农村人地关系面临重构问题。在此背景下，土地资源重新配置已经成为农村土地制度改革的重点。

一、城镇化进程中的人地关系重构

城镇化是研究我国农村土地制度改革问题的重点。城镇化造成农村人地关系的首要变化是，农民对土地的依赖程度总体降低，二、三产业就业机会增多，在农民就业构成上形成对农业经营的替代。去三十多年快速城镇化带来的结果是，农民家庭经营性收入所占比重逐步降低，农民家庭纯收入增长主要依靠务工中工资性收入的增加。在2015年农村居民可支配收入中，工资性收入为4600.3元，占40.3%，经营性收入则下降为4503.6元，占39.4%，工资性收入首次超过经营性收入，成为农民家庭收入第一来源。尽管农业收入已经不是农民的最主要收入来源，但是它依然是农民家庭收入的最重要组成部分。由此可见，土地仍是农业生产的基础，当前中国的城镇化还未进入农民可以彻底摆脱农业和彻底脱离土地的阶段。

二、土地经营权性质的应有界定

对土地经营权性质的界定，应当从农村土地流转的实际出发，并结合中央相关政策以及《修正案草案》的规定，做出合理的立法选择。《修正案草案》第35条规定了土地经营权的流转方式，即土地经营权可以通过出租（转包）、入股或其他方式流转。从当前农村土地流转的实践来看，绝大部分流转方式都是出租和转包，比重达到了近80%，因此经营主体通过土地流转合同所获得的土地经营权其实本质上是一种对土地的债权性利用方式，其性质应当为债权，而很难说是物权。并且从土地经营权的流入方来看，大多是同一集体经济组织的其他农户，由于农村“熟人社会”等因素，这种土地流转的程序较为简单方便，往往是口头约定即能达成。若将土地经营权定性为物权，根据我国《物权法》规定的不动产物权变动和公示规则，土地经营权的设立应当进行登记，而这对同一集体经济组织的农户来说，原本简易的流转程序将会变得复杂，交易成本也会增加，显然没有充分的必要性。因此，立法不应对其做出强行规定，而应当交由农户自行决定，尊重其意思自治。从《修正案草案》规定的土地经营权的设立方式来看，似也未采取物权的设立方式，其第39条第1款规定“土地经营权采取出租（转包）、入股或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同，并向发包方备案”，即土地经营权只需土地流转合同生效便可设立，并不要求进行登记，很显然《修正案草案》对土地经营权的定性为债权而非物权。这一规定与中央政策精神也是相符合的，《三权分置意见》提出“提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认”，所谓合同鉴证，指的是在合同订立双方当事人申请之后，工商行政管理机关对该合同的真实性、合法性进行审查。由此可见，中央政策也并未要求土地经营权的设立需进行登记，因此，从政策选择来看也是倾向于将土地经营权的性质界定为债权。

三、放活土地经营权的路径选择——以国有农场为例

20世纪80年代初期，土地承包经营制度以使用权分离的方式向农民配置土地资源，成功地解决了土地集中所有与土地分散利用的矛盾，适应了农业经营体制变革需求，成为我国长期坚持的基本制度形式。随着经济社会形势变化，现行土地制度面临着地权分散控制与农业相对集中经营的矛盾，需要放活土地经营权来解决资源低效配置问题。国有农场是我国农业的重要组织形式，国有农场的经营优势很大程度上源于其土地资源配置模式。

（一）农场与职工保持债权关系

经过一系列改革，农村土地承包经营权变为物权，农户通过承包所获得土地权利脱离农业生产目的，逐步变成一项独立的财产权利。这就意味着，农户是否从事农业生产经营活动，并不影响其对土地的控制。与农村不同，农场与职工之间保持债权关系，双方在土地租赁过程中约定权利义务，并按照土地租赁合同执行。农场向职工配置土地的目的是，赋予职工对土地的生产经营控制权和剩余索取权，激励职工积极生产，以提高土地利用效率。实际从事农业生产经营，是职工获得土地权利的必要条件，一旦职工放弃农业生产经营，需要向农场退还土地。

（二）实行“两田制”

大部分农场将土地分为“身份田”与“经营田”两类。“身份田”按照职工身份平均分配，基本无偿，职工退休后向农场交回。剩下土地为“经营田”，实施竞价租赁，农场职工及其成年子女通过公开方式获得。通过“两田制”，将土地的保障性与生产性明确区分，“身份田”保障社会公平，“经营田”按照效率原则配置，以保障分配公平。

（三）收取土地租赁费

针对农民负担加重问题，2006年国务院办公厅下发《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》规定：“严禁向农民家庭承包的土地收取土地承包费。”之后，农民不仅不承担土地费用，而且可以获得种粮补贴，很多农民重视土地权利是基于流转获益的目的，土地承包经营权变成单纯的“占有”权利。农村出现土地抛荒现象，与土地承包经营权无成本持有制度有关。国有农场按照市场价格收取土地租赁费，形成地权持有成本，避免出现“占有”而不利用土地的行为，从而激励土地资源向种田能手配置。

（四）土地租赁期限较短

农村第二轮土地承包政策实施“30年不变”，十七届三中全会进一步提出土地承包关系“长久不变”，这意味着，农民一旦放弃土地承包，其获得土地的权利至少丧失30年甚至“长久”丧失。因此，农民都不愿意放弃土地权利。国有农场的土地租赁一般为五年期限，到期之后，实施土地重新配置。上一个租赁周期放弃农业生产的职工，如果有意转向农业生产活动，在下次土地租赁中可获得土地资源。国有农场的土地资源配置不存在“长久不变”的问题，保留职工的租赁预期，能够方便职工在农业与农业之外自由选择就业。对比来看，农村“长久不变”的土地承包关系，一方面固化地权配置格局，不利于经营体系创新；另一方面又阻碍劳动力自由配置，不利于人口在城乡之间流动。

（五）禁止土地转包

很多国有农场在租赁合同中明确禁止职工转包土地，职工放弃农业生产经营活动之后，需要将土地归还农场，由农场统一集中配置。职工获得土地经营权为债权性质，职工不具有处分土地的权利。禁止土地转包可以维持农场在土地资源配置中的主体地位。

总之，放活土地经营权是此次“三权分置”改革的关键所在，而对土地经营权的性质做出合理的界定是将中央政策真正落到实处的重要基础。因此在当前形势下，结合农村土地流转实践的基础上，紧密围绕中央出台的政策文件，做好土地经营权放活工作，既能满足实践中的需求，又较好地契合了中央政策的精神，有利于实现农业的适度规模化、集约化运营，促进现代化农业的发展。

参考文献：

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[2]郑州大学方煜婷.农村土地流转的分析与思考[N].信阳日报，2019-03-15

[3]苏天智.新时期农村土地三权分置改革试点分析——以经营权流转为例[J].农家参谋，2019（07）