盘活存量建设用地的几条路子——以莱芜为例

盘活存量建设用地的几条路子——以莱芜为例

侯继华

莱芜市国土资源局市区分局山东莱芜271199

经济社会的快速发展，必然要消耗部分土地资源。实践证明，只有坚持高水平节约集约用地，才能依法保障经济社会发展用地需求；只有以最小的土地资源代价谋求经济社会最大限度发展才有出路。当前，土地闲置、低效利用是一个突出问题，加大闲置、低效用地处置力度，挖掘存量土地潜力，是缓解用地矛盾的重要举措。

土地是民生之本，国家实行最严格的土地管理政策决不是权宜之计，土地紧缺将是长期制约地方经济发展的主要因素。要做到既不突破国家政策红线，又千方百计保障经济发展用地需求，根本出路是转变观念、调整思路，变粗放用地为集约用地，变外延扩张为内涵挖潜，变违规违法用地为依法依规用地。

（一）坚决依法处置闲置土地。坚持“以用为先、依法进行、分类处置、集约利用”原则，扎实推进闲置土地处置工作。一是通过政府收储盘活闲置土地。对这类用地，可区分情况妥善利用。该收回的收回，该征收闲置费的依法从高征收，逼迫闲置土地业主自动节约用地或退出土地。二是鼓励企业采取转让、出租等形式盘活闲置土地。鼓励停产、半停产企业利用现有土地、厂房开展合资、合作和嫁接经营，在现有用地上增资扩股或转让、出租闲置厂房，挖潜盘活闲置土地，提高土地利用效率。三是充分发挥税费的经济杠杆调节作用盘活闲置土地。目前，莱芜市土地税费征收过低，在一定程度上加剧了土地的闲置低效利用。因此，要严格执行国家土地税费政策，对浪费土地资源的进行经济制约。要按照新标准开征城镇土地使用税，提高耕地占用税标准，堵塞税费流失漏洞，依法加强征管，做到应收尽收，充分发挥土地税费对土地集约利用的杠杆调节作用，遏制新增建设用地扩张。四是建立盘活闲置用地责任制。将盘活闲置用地任务层层细化分解，纳入年度考核，实行台帐管理和月报表制度，增加基层盘活闲置用地的责任与压力。进一步健全闲置土地动态监管网络，防范和减少土地闲置浪费行为发生。

（二）大力盘活低效用地。一是提高土地容积率盘活低效用地。莱芜市市区土地平均容积率较低，因此，要积极鼓励新上项目特别是工业项目向高层发展，拓展土地利用空间。鼓励企业通过整合原有土地自建多层标准厂房，满足发展用地需求，在符合城市规划前提下，企业利用原有土地建设多层标准厂房的，可考虑不征收配套费和提高容积率的土地价款，其使用土地为划拨土地的，可按最低收费标准补办出让手续。积极引导不符合单独用地条件的建设项目租用多层标准厂房，提高多层标准厂房使用率，防止发生厂房空置引发的土地浪费。二是提高项目投资强度盘活低效用地。相对于提高容积率，提高投资强度要容易得多，效益也更易显现。因此，近期应着重在督促现有企业特别是园区内企业继续追加投资上下功夫。对达不到投资强度的竣工投产项目，督促追加投资或调减用地；达不到投资强度的在建项目、已供未建项目按新的标准重新签订协议或合同，约定投资强度和竣工时间。同时，确定对实际投资强度达不到集约用地标准的，根据项目实际情况相应扣减项目所在地下一年度的用地计划指标，发挥管理部门督促企业提高投资强度的积极性。三是改造城中村盘活低效用地。城中村多是高建筑密度、低容积率的棚户区，土地利用率较低。改造这些土地，可以大大增加城区容量，使旧城区实现现代化，还可腾出近万亩土地，是促进市区土地节约集约利用的主要途径。要将这部分土地充分利用起来，需要成立一个以市政府主要领导挂帅的具有权威性的组织协调机构，统一部署、统一行动，全面摸清情况，制定总体规划，平衡多方利益，坚持区别对待，有序分步实施，尽可能先建村民安置住宅，后商业开发。适当减少主城区范围内房地产开发的土地供给，将房地产开发商的注意力转移到城中村改造上来，并避免产生新的城中村。

（三）大力推进村庄规划改造。莱芜市建设用地挖掘的最大潜力在村庄。农村建房普遍求大求宽，宅基地面积大多超过规定标准，农村占地浪费严重。同时，一户多宅、空心村问题突出。因此，在新一轮土地利用总体规划修编中，要突出旧村改造复垦规划，什么时间改造哪些片区何时完成等都要明确。大力推进村庄规划改造，集中建设居住区可实现两个目的。一是解决农宅用地之需。目前由于国家严格控制新增建设用地，尤其是农用地，致使不少村庄村民建房无地可占。统筹城乡一体化建设，顺应人口向小城镇集中、住宅向社区集中的发展趋势，由乡镇统一规划，统一组织，采取先行试点、循序渐进的办法推行平改楼，可缓解农村居民建房用地压力。二是解决项目用地之需。将城镇周边村庄纳入城镇规划，有步骤的整体搬迁，向城镇中心区集中，腾出的村庄占地可用于工业项目建设。但是，村庄规划改造特别是集中居住区建设还存在一些亟待解决的问题。一是政策不明确，包括供地标准、供地方式、跨村购房和安置用地政策不明确。二是运转协调机制不畅，尚未建立集中居住区建设集中统管机制，一些重大问题得不到及时研究和解决。三是收费过高。对此，要按照统筹城乡一体化建设要求，强化措施，精心组织，稳步推进村庄规划改造特别是集中居住区建设。一是加强组织领导，建立政府集中统管机制。政府牵头，各相关部门参与组成工作领导小组，研究制定政策措施，协调解决重大问题。健全工作制度，明确工作职责，对列入年度计划的改造项目，市、区、乡镇（办事处）都要明确责任人，量化考核标准，把工作落到实处。二是明确用地政策，保障群众利益。尽快编制覆盖全市的村庄规划，规划要做到功能齐全、规模适度、布局合理、用地集约。合理确定安置区用地标准，规划区内城中村改造安置标准人均建筑面积不超过35平方米，规划区外村庄改造，鼓励建设多层楼房，建设四层以上住宅的，安置标准人均建筑面积不超过45平方米，建设两层以下住宅的，人均建设用地面积不超过100平方米。城中村改造腾出的建设用地，依法纳入土地储备库。农村村庄改造腾出的建设用地，安排建设项目的，依法报批建设用地审批手续；复垦成耕地的，实行复垦立项管理，按规定时间完成复垦任务并经验收后，按规定统筹安排使用建设用地指标。同时，在集中居住区保障被拆迁户的前提下，按照“一户一宅”原则允许跨村购买安置房。三是加大农村土地管理力度。严格宅基地审批管理，坚持按规划、计划、程序、权限依法审批，确保村庄依法用地。对未批先建、少批多占、边批边建的违法用地行为，坚决依法查处和拆除，坚决防止新的违法占地，通过严格执法整肃农村用地秩序。

（四）建立盘活存量土地管理长效机制。盘活存量土地是集约用地的核心内容，其目标是使土地利用达到经济、社会、资源和生态效益的最大化。要实现这一目标，关键是完善制度，严格管理，建立长效机制。一是严格审批程序、从源头上把好关，确保项目高效用地。在建设项目用地预审和供地审批审查时，坚持以项目定用地、以投资额定用地量。对原有企业用地达不到集约利用标准的，不允许申请新增企业用地。新上的项目要充分利用现有闲置土地、废弃地和荒地；对新占地的项目要提高科技含量，提高土地投资强度、容积率和建筑密度，对新上项目建二层以下厂房的（工艺特殊要求除外）原则上不予供地。二是加强对建设用地批后的动态管理。将建设用地批后监管延伸到乡镇，对建设用地批后建设情况实行每月一次动态监管，对构成闲置、低效的尽快依法处理，减少土地闲置浪费，切实提高土地利用率。严格执行项目用地竣工验收制度，在项目建设竣工投产后，由国土、发改、建设、审计、规划、财政等部门联合对项目建设规定的指标进行检查验收，凡是规划建设条件未达到标准的不得通过验收，并核减所在地区的建设用地指标。对达不到投资强度的要限期追加投资，到期仍达不到的要依法收回。要把土地利用率、建设用地容积率、项目用地指标定额等作为执法监察的重要内容，联合有关部门加大监督检查力度。三是尽快完善土地节约集约利用考评体系。健全各区、各园区、各乡镇建设用地使用情况的考核体系，包括人均建设用地面积、亩均投资强度、亩均产出效益、亩均纳税额等，把节约集约用地作为一项硬性指标纳入地方党委、政府的考核内容，严格对各级政府考核，明确主要领导是第一责任人，分管领导是直接负责人，一级抓一级，横向到边，纵向到底，改变干部考核只看GDP增长，忽视节约集约用地，造成耕地大量被占用和浪费土地的现象；建立相应的奖惩机制，定期通报，土地集约利用评价结果与建设用地指标分配挂钩，凡是未达到标准的地区，不得继续扩大用地规模，并停止下达新增用地指标，以推动土地的集约利用，促进各级增强耕地保护意识。四是形成盘活存量土地的利益驱动机制。盘活存量土地要以行政手段去引导，经济手段来实现，每年制定存量土地利用计划，通过规划和年度计划进行控制和引导。通过控制增量来盘活存量，通过合理高效地注入增量来启动存量，控制增量能使现有存量土地升值，调动利用现有存量土地的积极性，使存量土地得以盘活。同时运用地价杠杆，发挥市场作用，形成盘活存量土地的利益驱动机制。