完善地方政府金融管理体制研究

完善地方政府金融管理体制研究

张洁

中国民生银行巢湖支行安徽合肥230000

摘要：目前，我国的金融管理实行的是以中央政府的“一行三会”垂直分业监管为主、地方政府金融管理为辅的体系。地方政府已逐渐成为地方金融发展的规划者、地方金融生态建设的组织者、地方金融资产的管理者、部分金融领域的监管人。但地方金融管理体系也存在着管理权责不对等、管理体制不顺畅、重复监管与监管缺失并存、基层政府金融管理力量薄弱等问题。对此，文章提出了完善地方政府金融管理体系的对策建议。

关键词：地方政府；金融；管理体系

1地方政府金融管理体系及模式演进

1.1地方金融服务机构体系及其业态发展

地方金融服务机构组织体系是地方金融管理的对象，广义上的地方金融服务机构包括三个层次：一是由地方政府审批、监督管理，并承担风险处置责任的金融机构或准金融组织，如融资性担保公司、小额贷款公司、典当行等；二是由中央监管部门审批、监管，地方政府负责行业管理并承担风险处置责任的金融机构，如农村合作金融机构；三是地方国有资本出资或控股，并由地方政府实施行业管理和资产管理的金融机构和准金融组织。狭义上，地方金融服务组织体系仅指由地方政府审批、监督管理并承担风险处置责任的金融机构和准金融组织。狭义的地方金融服务机构的业态主要分布在银行业，随着近年来地方金融的快速发展，业态不断丰富，不仅覆盖到证券、保险等传统金融业态，在资产管理、融资租赁、风险管理、集合投资以及小微金融服务等领域也取得了长足发展。从机构类型看，银行业主要有农村合作金融机构、农村商业银行、城市商业银行、股份制商业银行、村镇银行、贷款公司、农民资金互助社、企业集团财务公司、消费金融公司、汽车金融公司、信托公司、金融租赁公司等；证券业主要有证券公司、期货公司、证券类基金公司等；保险业主要有保险公司、保险公估机构、保险经纪及代理机构等。准金融机构主要有小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、创业投资类股权投资及管理机构、股权等金融类交易场所、信用评级公司等。

1.2地方政府金融管理模式演进

地方政府履行金融管理职能在组织体系和运

行机制设计上先后经历了三种模式。

1.2.1成立非常设性领导机构。如政府金融工作领导小组、政府打击和处置非法集资工作领导小组，由政府牵头，涉及金融工作的相关方面参加。在地方金融还不发达的地方，地方政府往往通过设立非常设机构，协调中央驻地派出机构和相关部门共同管理本地金融工作。这种模式下的地方金融管理比较宏观、粗放，工作目标主要是防范风险，发展尚未摆上议程。

1.2.2分散到有关机构分别管理。如商务部门管理典当行、融资租赁公司，发展改革部门管理创业投资类股权投资机构，经信委或财政部门管理融资性担保机构，财政部门或国资管理部门管理金融国有资产、农业部门负责农村合作经济组织的信用合作试点工作等。在地方金融发展意识不突出的地方，地方政府往往都是被动接受中央政府及有关机构划入金融管理的职责，习惯于沿用条线管理的模式，这种模式导致地方金融管理缺乏长远规划和整体协调推进。

2地方政府金融管理体系存在的主要问题

2.1央地金融管理责权不对等

地方政府的金融管理权限一部分来自中央授权或“一行三会”委托，再就是地方政府的创新，如对有一定杠杆、向社会特定对象募集资金的股权投资机构实施准入备案管理。总体上看，地方享有的金融管理权限相对于中央微乎其微。随着近年来地方中小金融机构、非存款类金融机构和准金融机构的快速发展，现有的地方金融管理体制权责不对等的问题日益突出，承担地方金融风险防控的责任远大于权力。在金融垂直监管模式下，省政府金融办等政府金融管理部门缺乏管理手段和执法权，一旦出现金融风险和突发事件，地方政府往往处于十分被动的地位。

2.2管理体制不畅体现在三个方面

一是对地方金融行业实施多头管理。如大多数省份的政府金融办负责打击非法集资、管理小贷和融资担保审批；商务厅负责管理典当行和融资租赁业务；发改委负责管理私募股权基金；财政厅以出资人身份管理担保集团；国资委对同级金融机构履行出资人管理职能，但徽商银行又由省金融办负责管理。二是地方金融办管理体系不健全。很多省金融办“上不着天、下不着地”，条条管理但上下不对口。三是银监会和省政府对省信用社联社的职能定位不一致。银监会界定联社为具有独立法人资格的企业，要求联社发挥行业“管理、指导、协调和服务”的作用，二者之间更多体现的是母子公司关系。但地方政府对联社的职能定位往往与银监会存在偏差，如安徽省政府要求省信用社联社发挥“服务、指导、协调和行业自律”作用，二者之间更多体现的是协会与会员的关系。两个婆婆对联社的定位和要求存在差异，这势必导致联社在一些具体工作中处于左右为难的尴尬境地。

3完善地方政府金融管理体系的建议

3.1捋顺中央地方金融管理部门关系，建立地方金融管理协作机制

3.1.1合理划分中央和地方的金融管理职能

中央履行制订国家金融政策和产业发展规划、实施金融调控政策措施、对重点大型金融企业履行监督管理的职能。地方政府履行执行国家金融政策、制订地方金融产业发展规划、优化金融生态环境、培育发展区域金融市场和地方金融企业、对外开展金融合作、防范处置地方中小金融机构风险的职能。

3.1.2明确中央和地方金融管理部门的责权

对经营覆盖面大、杠杆率高、容易出现系统性金融风险的大中型金融机构的准入、监管和风险处置由“一行三会”直接负责，而对不产生系统性风险、经营实行区域限制、杠杆率不高的微小金融机构的准入、监管和风险处置则可划归地方政府管理。

3.1.3建立央地金融监管的协作机制

发挥地方政府属地优势与中央金融监管部门专业优势，加强监管信息沟通、实行金融信息共享，定期开展工作交流和信息通报，协作处理地方金融风险。可建立对地方金融实行“条条指导、块块管理”的组织管理体系，形成中央与地方协同管理金融事务的长效机制。可建议中央成立由“一行三会”及有金融管理职能的发改、财政、商务等部门为成员的地方金融管理指导委员会，对地方各准金融业态进行指导和协调，中央职能部门对口指导相关业务部门，并加强对准金融业务的管理和服务。

3.2谋划地方金融改革发展，完善地方金融管理体制

3.2.1加强对地方金融的组织领导

各地方政府可成立地方金融工作领导小组，加强对地方金融工作的组织领导。还可在领导小组下设立金融研究院，整合境内外金融人才资源，对地方金融发展的重大问题进行前瞻性研究，为谋划地方金融改革发展提供智力服务和决策参考。

3.2.2探索建立相对集中统一的地方金融管理新模式

以新一轮政府机构改革为契机，加强顶层设计，改变目前部门利益至上、各自为政、分散的地方金融管理格局。强化金融办在地方金融管理中的主导作用，将目前分散在地方政府不同部门的金融管理事务归口到金融办进行管理，赋予其地方金融机构准入权、监管权和行政执法权。建立地方金融监管、行业自律、金融机构内部控制相互结合的地方金融管理体系。在职能分工上，金融办履行审批监管职能，国资委履行出资人职责，省信用联社等发挥行业协会指导和自律作用。

3.2.3充实县域金融管理力量

一是要在县域政府设立相对独立的金融管理机构，接受省、市政府金融办的工作指导，同时增加人员编制、提高人员素质，强化其金融风险防范与处置责任；二是要加强对县域民间金融或非正规金融事务的管理与服务，县域地区可成立民间金融借贷登记管理和服务中心、民间资本管理公司等机构，及时把握地方金融风险信息，协助政府处理和化解地方金融风

险；三是要加强基层金融管理人才引进和培养力度，确定有专业功底的领导分管地方金融事务；四是要加强农村金融生态环境建设，普及金融知识，开展金融法律法规教育，建立和完善县域居民和企业征信信息系统，开展信用乡镇建设，夯实基层金融管理基础、提升基层金融管理和服务水平。

3.3发挥行业协会和中介组织作用，增强法人金融机构内控能力

3.3.1大力发展行业协会

近年来安徽地方准金融机构，如小贷公司、典当行、融资性担保公司等发展得很快，在为地方经济发展做出贡献的同时，也积累了一些潜在的风险，为规范新兴金融机构的发展，建议成立相关行业协会，充分发挥小贷协会、担保协会、信用联社、地方银行业协会、基金协会、期货证券协会的作用，制定行业自律准则，规范行业健康发展。

3.3.2支持中介机构发展

中介机构能够发挥自身优势，弥补政府金融管理中的不足。为此，政府要积极支持会计师事务所、律师事务所、资产评估、信用评级等中介服务机构发展，使其在金融环境体系中发挥市场监督职能作用，形成有利于金融部门发展的强有力的外部约束。

结束语

提升地方法人金融机构内部控制能力。允许民营资本进入地方法人金融机构，一方面增强地方法人金融机构资本实力，另一方面也有利于形成资本来源多元化的格局，有利于形成良好的地方法人金融机构内部治理结构，强化内部约束，防止违规违纪行为发生。

参考文献：

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作者简介：

张洁;身份证号码：3422419881108xxxx