论我国环境影响评价制度的立法完善

论我国环境影响评价制度的立法完善

刘滋润

着重探讨了环境影响评价制度的缺陷及其完善。

关键词：环境影响评价缺陷完善

“环境影响评价，又称环境质量的预断评价，是指在进行某项人为活动之前，对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和评估，并提出相应的处理意见和对策。”[1]环境影响评价制度，则是环境影响评价活动的法律化、制度化，是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规则。环境影响评价制度是我国环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的主要制度之一。我国已经建立了相应的制度。

一、我国环境影响评价制度存在的问题

(一)公众参与制度不完善

公众参与是环境影响评价中的重要内容，公开进行调查并听取公众对评价程序的意见，便于环境影响评价赢得公众支持，能够提高公众的参与意识，促进决策民主化，提高决策透明度。但总的来看，我国法律制度中缺少公众参与的具体

规定。实践操作中，环境影响评价是由政府主导并组织的，此工作往往被视为组织编制机关的内部工作，公众往往也说不了什么，公众缺乏实质性的参与，多流于形式。具体缺陷如下：1．缺乏信息的及时告知。目前很多建设项目的环境影响评价，在公众参与之前常常不能将项目的建设情况，包括建设规模，工程的具体内容及污染物排放情况等信息详细地、明晰地向群众传递。由于缺少对项目情况的全面了解，群众意见的准确性和可参考性就大打折扣，并由此使得知情权难以得到落实，监督权亦无从谈起。2．参与方式单一。目前所采取的公众参与方式较为单一，大多是向有关人员发放设计千篇一律的征求意见表格，回收后加以初步或简单的汇总，就将其作为公众意见纳入环境影响评价报告书中。采取召开听证会等方式征询公众意见的少之又少。3．缺乏明确、具体的法律支持。在我国现行制定的一些环境保护法律法规和部门规章中，只是对公众参与的实施做了原则性的规定，如《环境影响评价法》第五条规定：国家鼓励有关单位专家和公众以适当方式参与环境影响评价，但严格来说．这些法律法规效率层次偏低，缺少有效的程序规定和制度保障，且未明确公众在环境影响评价活动中应有的地位，公民的环境权、知情权、监督权等权利的规定具有狭隘性和不明确性。4．众参与监督政府行为的法律保障机制缺失。《环境影响评价法》规定的对违反环境影响评价的法律责任主要是由监察机关或上级行政主管部门对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，这种追究个人责任的规定当然十分必要，但尚不足以使制订和审批政策、规划的部门真正遵守该法。因为政策和规划的制定基本都是集体决策的产物，要让个人承担集体违法的责任显然不太公平，况且监察机关本身又都隶属于政府，政府违反规定制定规划，让监察机关去追究首长的行政责任，这在司法实践中很难操作。所以这种规定有放纵政府忽视其应承担责任之嫌。再如，当公众认为审批机关违反法律规定批准的规划可能会对环境造成不利影响时，虽规定可在规划公布之日的一定时间内向人民法院提起行政诉讼，要求撤销公布的规划，但规划的制定是一种抽象的行政行为，我国的《行政诉讼法》明确规定抽象行政行为不能被纳入《行政诉讼法》的受理范围，这就意味着公民的这种行政行为起诉权被剥夺。

(二)法律责任不完善

1．法律责任过轻。《环境影响评价法》第29条规定的法律责任与其给社会造成的危害不相符，因为规划编制机关的失实的环境影响报告书一旦被决策部门采纳，给社会造成的后果是无可估量的，而责任却是轻微的。第30条缺乏“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定。第31条规定的对建设项目应当进行环境影响评价而未报并擅自开工的处罚太轻，并且只有在未限期补做环境影响评价的给予处罚，如果限期补做环境影响评价的不予处罚，这显然有放纵违法者的违法行

为之嫌。

2．法律责任缺失。《环境影响评价法》对于建设单位向有关部门申请未批或者未申请但已开工的建设单位都需承担法律责任，但对有些建设单位从未向有关部门提出环境影响评价报告书，并且也未被有关环境主管单位发现查办，且建设单位的项目已经完工的严重违法行为该怎样处罚，在评价法中只字未提，这不符合法治精神的。公众参与环境影响评价是《环境影响评价法》中的一项重要内容，第5条、第l1条、第21条都进行了具体规定，但未在法律责任章节中对未执行环境评价公众参与的行为进行法律责任的规定。

二、我国环境影响评价制度的完善

(一)完善公众参与制度

1、完善参与程序

尽管境影响评价洒》第5条原则性规定了国家鼓励公众参与的条款，但是该条原则性的规定缺乏具体条文的支撑，给人造成纯粹“宣言式规定”之理解。这种原则性的规定弹性较大，使得有关公众参与的法律规定仅在形式上满足了公众参与的需求，但在实践中根本无法操作。另外，由于实践中许多国家机关对公众参与政府决策持否定或者抵制的态度，这也使得该条文对公众参与的规定可能演

变为“纸上谈兵”。为了避免造成原则性条文无法执行的情况，建议将具体的操作规范在制定行政法规或者部门规章时解决。

2、完善保障机制除了对公众参与做出统一的规定外，还应当从其他角度来对该制度进行完善。

(1)从信息公开方面来讲，要求完善相关的法律的规定，或者借鉴国外关于信息公开法的制定方面的经验，从信息公开的范围、方式、主体以及信息公开的法律保障等方面来完善信息公开的法律制度，从而为公众参与权的实现创造良好的制度氖围。

(2)从司法救济角度来讲，在相关的法律中，如大气、水、噪声、固体废物以及海洋环境保护等单项环保法律中，结合我国的具体情况，引进公民环境诉讼的规定，使公众的参与权能得到有效的司法保障。

(二)探索建立环境公益诉讼制度

结合我国国情，我国应该构建一个多层次的立体型环境公益诉讼体制，如建立环境民事公益诉讼，使私人为了公共利益而提起民事诉讼；建立环境行政公益诉讼，当行政主体的违法行政行为侵害了环境公共利益时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼；建立环境公诉制度，也就是特定国家机关在法定情况下，“为维护环境公共利益，以国家的名义将此类案件提交人民法院审判，在这个体制中应以检察机关提起的环境公诉为主，严格限制的民事、行政公益诉讼为补充。”[1]具体来讲，应在我国民事诉讼法和行政诉讼法中明确的赋予检察机关提起民事公诉和行政公诉的职权，并规定公民对于损害环境公益事件向检察院举报控告的权利，若举报后一定期限内检察机关不立案或立案后不起诉，则公民可以直接向法院提起环境公益诉讼。

参考文献：

[1]汪劲.中外环境影响评价制度比较研究.[M].北京:北京大学出版社.2006.

[2]陈国阶.环境影响评价需要新的突破.[J].中国人口资源与环境.2006.16.(6).

[3]刘伟生.环评”经济发展中的困惑.[J].环境经济杂志.2005.3(15).19-24