试析WTO补贴争端美国投诉内容的合协性

试析WTO补贴争端美国投诉内容的合协性

刘瑶

关键词：WTO规则补贴争端合协性

WTO争端解决机制允许的投诉对象包括各成员的国内法律、法规和各成员政府部门的具体行政管理行为，后者在WTO中称为“具体做法”。美国投诉的措施全部属于法律、法规和规定，包括全国人大颁布的法律和国务院及其所属部委颁布的行政法规、规定。虽然美国在该案中提出了众多的被诉措施，但仔细分析这些被诉措施，可以将其归纳为以下几个主要方面：(1)对企业采购国产设备给予的税收优惠，包括退税和抵免所得税；(2)对产品出口企业和先进技术企业给予的税收优惠，包括减税、免税和再投资退税；(3)对在特别区域(如经济特区、沿海开放区等)内设立外资企业给予的税收优惠，主要是减税措施；(4)国家对重点扶持和鼓励发展的产业和项目给予的关税、企业所得税优惠。

我国在加入WTO后，对照WTO规则和我国人世承诺，对国内法律、法规进行了大规模的调整，取得了显著的成效。但是，并不能就此判断我国现有的所有法律、法规已经完全与WTO规则保持一致，因为任何一个WTO成员，即使是美、欧等发达成员，也不可能做到这一点。虽然我国已经加入WTO近6年了，法律调整的工作仍在继续进行之中。在这一大背景下研究美国此次提出投诉的若干措施，可以将这些措施分为三类：一类是确实存在与WTO规则不一致之处的措施；一类是我国立法已经决定取消，只是为了保持法律适用的稳定性而规定了一定过渡期的措施；还有一类是我们认为并不违反WTO规则或者是在WTO规则中可以找到法律依据进行抗辩的措施。针对不同的情况，我们在争端解决程序中应当采取不同的对策。具体分析如下：

一、某些与WTO规则不一致的措施

SCM协议第3条规定了“禁止性补贴”。该条列举了两类补贴为禁止性补贴：第一是出口实绩补贴，即法律上或事实上视出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴；第二是进口替代补贴，即视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴。美国投诉中明确指出中国被诉措施违反SCM协议第3条第1款(b)项的规定，即存在进口替代补贴。我们仔细分析被诉措施中的相关规定，不难发现某些法律、法规中确实存在类似规定。如，1999年国家税务总局《外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法》规定：“国务院决定对外商投资企业在投资总额内采购国产设备，如该类设备属免税目录范围，可全额退还国产设备增值税。”该法规第1条规定：“为鼓励外商投资企业使用国产设备，……特制定本办法。”首先，这一规定中采取的措施是“全额退还国产设备增值税”，属于SCM协议规定的补贴，SCM协议第1条第1款(a)(ii)规定：“放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收(如税收抵免之类的财政鼓励)”，构成补贴。其次，由于该项措施视企业使用国产设备而非进口设备的情况实施退税，因此属于SCM协议第3条第1款(b)项规定的进口替代补贴。根据上述分析，我国在有关进口替代补贴的投诉中处于不利地位。

二、某些已经决定取消但仍设定了一定过渡期的措施

在美国投诉措施中，某些属于我国国内立法已经明确取消但同时规定了一定过渡期的。如，被诉措施中的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》根据2007年3月16日公布的《企业所得税法》第60条的规定将于后法实施之日废止。但是，为了保持法律的稳定性，《企业所得税法》第57条规定，对于该法公布前已经设立的企业，原有的税收优惠措施将继续实施，在五年内逐渐过渡到新法规定的税率。美国投诉措施中包括了我国对外商投资先进技术企业和产品出口企业给予的税收优惠，如《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》第6条、第8条，其中对产品出口企业的优惠明确以产品出口所占比例为给予优惠的条件，是不符合SCM协议第3条规定的。对此类措施，我们应当在应诉中阐明我国对相关法律进行调整的努力，尽量取得对方的理解。

三、可以积极抗辩的措施

本案中美国就某些被诉措施提出的投诉依据并不是很充分，我们可以从WTO相关规则及争端解决机构过往案例中寻求对我方有利的抗辩理由。(1)SCM协议第29条关于转型经济国家的特别规定。WTO规则是由原则性规定和各种例外规定共同构成的，大量的WTO争端解决案件是围绕原则的例外展开的。因此，我们要善于从相关规则中寻找对我方有利的例外规定。根据SCM协议第29条第1款的规定，“自中央计划经济转型为市场和自由企业经济的成员可实施此种转型所必需的计划和措施”，这里的“计划和措施”就是指与SCM协议确定的一般补贴原则不一致的措施。(2)《中国加入议定书》附件5A、附件5B中通知的补贴事项。此次美国指控的某些补贴措施，是我国在议定书附件5A、5B中已经明确通报过的，由于我国在通报中指出了采取上述措施的目的是为了促进地区经济和吸收外资，并不是为了促进出口，因此这些措施不属于SCM第3条规定的出口补贴(即禁止性补贴)，最多属于SCM协议第三部分规定的可诉补贴。根据SCM协议的规定，要证明成员采取的可诉补贴违反WTO协议，不仅仅要证明该项补贴的存在，而且要证明因为该项补贴措施而使投诉国国内产业遭到了损害，或该成员的利益受到了严重侵害。这将大大增加投诉方的举证责任。此外，关于给予特别地区的补贴，《中国加入工作组报告书》第174段的内容在确定不实施基于出口实绩和进口替代补贴的同时，也承认了为促进地区发展和投资而实施地区优惠的合理性。(3)《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》对符合条件的进口设备免征关税和进口环节增值税。首先，该项措施是对进口设备的免税待遇，自然不属于SCM协议第3条为鼓励出口采取的补贴措施。其次，要确认一项措施属于可诉补贴，需要满足两个条件：SCM协议第1条构成补贴的条件和SCM协议第2条补贴具有专向性条件，这涉及到措施的具体内容和措施适用的对象。该项措施的内容是“免征关税和进口环节增值税”，应属于SCM协议第1条第1款(a)(1)(ii)规定的“放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收”，因而符合构成一项补贴的条件。(4)《企业所得税法》第25条、第28条、第31条是对国家重点扶持和鼓励发展的产业和项目给予所得税优惠的规定，这几项规定均是一种原则性规定，具体哪些产业和项目属于“国家重点扶持和鼓励发展的”还有待相关配套法规予以明确。美国如果仅以这些原则性规定认定该项补贴具有专向性，则证据不足。(5)美国此次投诉中国诸多补贴政策违反WTO规则，其中涉及SCM协议的指控，美国在其设立专家组申请中仅指明被诉措施违反SCM协议第3条，而未涉及其他条款。众所周知，禁止性补贴仅包括两种情况：基于出口实绩的补贴和基于出口替代的补贴。我国诸多被诉措施中，仅有对购买国产设备的退税规定和对产品出口企业的所得税优惠涉及禁止性补贴问题，其他措施或者是为了吸收外资而对外资企业给予的优惠待遇，或者是为了促进特定地区发展给予的税收优惠，这些措施并不明显属于禁止性补贴(出口补贴)，顶多可以归人“可诉补贴”的范畴。而美国在其投诉中，并未涉及SCM协议有关“可诉补贴”的任何条款的指控。根据WTO争端解决机制的一般原则，对于投诉方没有明确提出的申请事项，WTO争端解决机构不会主动进行审理。因此，我方只须证明这些措施不属于SCM协议第3条规定的禁止性补贴，即可以在争端中占据有利地位。