城乡基本公共服务均等化‘研究综述

城乡基本公共服务均等化‘研究综述

吕新发

关键词：城乡基本公共服务；均等化；研究综述

城乡基本公共服务均等化是当前我国学术研究的一个热点问题。众多学者从各自的学科专业视角出发，围绕我国城乡基本公共服务均等化的定义、内涵和标准，建设背景及发展历程，理论基础，重要意义，存在问题、实现路径及政策建议等内容发表了许多真知灼见。梳理这些真知灼见必将促进研究工作的深入发展。

一、我国城乡基本公共服务均等化的建设背景及发展历程

（一）我国城乡基本公共服务均等化的建设背景

1.迫切性和必要性。进入新世纪，我国经济社会发展呈现出的一系列新的阶段性特征。（1）迟福林（2006）指出，当前我国正处于从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。我国社会正面临日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的矛盾。尤其是随着农村经济的发展和农民生活水平的提高,农要公共需求全面释放,义务教育、公共医疗、最低保障等基本公共产品的供给，已经成为广大农民现实和迫切的期盼。（2）迟福林（2006）、高尚希（2007）等学者认为，改革开放使中国创造了世界经济奇迹，但改革开放成果的受益程度在城市和农村之间是不对称的。城乡收入差距的一个重要原因是基本公共服务的城乡二元体制。公共服务在城乡收入差距中的影响为30%-40%左右。缩小城乡差距、实现城乡经济社会协调发展必须破除城乡分割的二元体制、构建城乡一体化的基本公共服务体制。(3)贾康（2006）认为，公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现。在我国工业化、城镇化、市场化、国际化进程中的现阶段，明确提出实现基本公共服务均等化，是为公共财政配合国家构建和谐社会大政方针而树立的协调目标。(4)仇章建（2006）等认为，推进政府职能转变要以加强公共服务体系建设为中心，切实把政府职能转变到加快公共服务体系建设上来，重点加强农村公共服务体系建设。

2.现实可行性。中国海南改革发展研究院(2006)指出，建立公共服务体制在一定程度上取决于社会的认知水平与国力保障。武力(2007)认为,我国经济经过改革开放的持续增长,2005年GDP总值超过18亿,人均GDP超过1700美元，已达到中等收入国家行列;从产业结构看,第一产业增加值已经下降到2004年的15%,我国已经进入工业化中期阶段.与此同时,政府的财力也大大增强,2004年国家财政收入超过3万亿元，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段,具备了提供基本公共产品的物质条件。国家综合实力的增强，财政收入规模的迅速扩大，为实现基本公共服务均等化提供了物质前提和现实可行性。

3.政治决策。基本新世纪国情的阶段性特征，2003年党的十六届三中全会提出“以人为本、全面协调可持续的科学发展观。”构建统筹城乡的基本公共服务体系是科学发展观的必然要求，也是贯彻落实科学发展观的重要体现和体制保障。2005年中共十六届五中全会明确提出“公共服务均等化原则。”2006年中共十六届六中全会进一步提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的重大任务。党的十七大重申“注重实现基本公共服务均等化”。科学发展观、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会等理论的相继提出和逐步落实，为实现基本公共服务均等化奠定了政治思想基础，提供了科学理论指导，营造了有利的政治环境和社会氛围。

（二）我国城乡基本公共服务均等化发展历程

我国城乡基本公共服务均等化刚刚处于起步阶段,因此,对这一问题的研究,学者们更多地是从我国城乡关系演变历史和中国农村公共产品供给制度变迁的角度进行的。

武力（2007）研究了1949-2006年我国城乡关系演变的历史。他指出，1949-1978年间的城乡关系是农业支持工业、农村支持城市和城乡分隔的二元经济体制。1978年十一届三中全会后，过去完全由政府控制的城乡关系开始越来越多地通过市场调节，但基本趋向未变。2003年后，随着国家经济社会发展中呈现出的新的阶段性特征，国家相继提出了科学发展观、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会等重大理论，城乡关系发生了历史性转折，开始进入以工促农、以城带乡、实现城乡基本公共服务均等化的新阶段。

林万龙（2003）研究了我国农村公共产品供给的制度变迁。他认为，人民公社时期农村社区的公共品供给既有财政渠道，又有集体经济组织渠道且后者占有极为重要的位置，公共品供给所造成的农民负担是沉重的。家庭联产承包制实行后，农村社区公共品供给呈现出两种制度变迁类型：一是强制性制度变迁；二是诱致性制度变迁。林万龙的研究还表明，农村社区公共品供给制度的变迁过程也是一个制度演进的过程。

二、城乡基本公共服务均等化研究的理论基础

1.社会福利理论。20世纪20年代英国经济学庇古提出了两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越均等化，社会福利也就越大。许多学者认为，庇古的这一思想对公共服务均等化起到了奠基石的作用。

2.公共产品理论。公共服务属于公共产品范畴。在西方经济学中，公共产品理论主要包括公共产品的内涵、特征和分类问题，公共产品供给的市场失灵和政府失灵问题，公共产品的供求均衡问题，公共产品的供给体制问题，公共产品的供给效率问题。公共产品理论是研究城乡基本公共服务均等化的主要理论基础，对构建统筹城乡的基本公共服务体系具有重大指导作用。

3.公共财政理论。基本公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现。公共财政以市场对资源配置起基础性调节作用为基础,是为市场经济提供公共服务的政府分配行为。公共财政的职能限于弥补市场的缺陷。其收入的基本来源是依法取得的税收收入，其分配的范围限于市场失效的范围，其分配的目的是满足公共需要。

4.公共治理理论。公共治理理论由公共管理理论发展而来，产生于20世纪90年代，指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共管理主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。公共治理理论强调市场的激励机制，强调效率、责任，强调政府与民间、公共部门与私人部门的合作。

三、城乡基本公共服务均等化的定义、内涵和标准

（一）城乡基本公共服务均等化的定义

绝大多数学者认为城乡基本公共服务均等化是基本公共服务均等化的题中应有之义。因而在理论研究中更多地是在基本公共服务均等化概念上使用城乡基本公共服务均等化。关于基本公共服务均等化，尽管学者间存在分歧，但绝大多数学者倾向于将之定义为政府和社会为确保公民基本生存和发展权所提供的均等化公共服务。

在上述认识的基础上，有学者对“城乡基本公共服务均等化”展开研究。李一花（2008）认为，“城乡基本公共服务均等化”包含城乡公共服务水平、质量相比较的内涵，是在二者差距悬殊、严重妨碍社会公平的背景下提出的；笼统地说，城乡基本公共服务均等化就是指城乡居民作为一国的平等公民，在财政待遇上是平等的，在享受政府提供的基本公共服务时应大体一致、大致等量。

（二）城乡基本公共服务均等化的内涵及范围

1.内涵。(1)机会均等、结果均等和权利均等说。常修泽（2007）认为，对基本公共服务均等化的内涵，可以从三个方面理解。第一，全体公民享有基本公共服务的机会和原则应该均等。第二，全体公民享有基本公共服务的结果应该均等。第三，在提供大体均等的基本公共服务的过程中，尊重社会成员的自由选择权。(2)消费均等说。刘尚希（2007）认为，“基本”公共服务，可从两个角度理解：一是从消费需求的层次看，与低层次消费需要有直接关联的即为基本公共服务。二是从消费需求的同质性看，人们无差异消费需求属于基本公共服务。据此，刘尚希认为基本公共服务均等化的目标就是促进居民消费的平等化，公共服务均等化的制度设计应围绕基本消费平等化而展开。(3)供给均等说。贾康（2006）认为，严格意义上的公共服务均等化，是指向全国各地的居民提供在使用价值形态上的大体相同水平的公共服务。

2.范围。由于对基本公共服务内涵的认识不一，学者们在对城乡基本公共服务均等化问题进行实际研究的过程中，关注的范围也有差异。常修泽（2007）认为，现阶段基本公共服务均等化应包括四方面的内容：一是就业服务和基本社会保障等基本民生性服务的均等化；二是义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等公共事业性服务的均等化；三是公益性基础设施和生态环境保护等公益基础性服务方面的均等化；四是生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等公共安全性服务方面的均等化。陈海威（2007）对基本公共服务范围的界定是：底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务、基本安全服务。安体富（2007）把公共服务分为基本公共服务和一般公共服务；认为基本公共服务是指直接与民生问题密切相关的公共服务，主要包括教育、卫生、文化、就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安。综合而言，将城乡基本公共服务均等化范围界定在义务教育、基本医疗、社会文化、就业和社会保障、基础设施五个方面具有广泛代表性。

（三）城乡基本公共服务均等化的标准

主要有三种观点。第一，安体富（2007）认为，均等化的标准有三种理解：一是最低标准，即保底；二是平均标准，即政府提供的基本公共服务应达到中等水平；三是相等的标准，即结果均等。这三个标准并不矛盾，实际上是一个动态的过程，最后的目标是实现结果均等。第二，刘尚希（2007）提出消费均等的标准。第三，迟福林（2007）、常修泽（2007）则认为基本公共服务均等化应该是机会均等和结果均等。在上述标准中，最低标准和平均标准都是从公共服务的供给者角度而言的，其目的就是机会均等；而消费均等其实就是结果均等，是从公共服务的消费者角度而言的。

四、城乡基本公共服务均等化建设存在问题、实现路径及政策建议

（一）城乡基本公共服务中存在的问题及影响因素

学者们普遍认为，当前我国基本公共服务存在的突出问题是城乡“明显失衡”（王翠芳，2007），或者叫“非均等”、“歧视性供给”（陈海威，2007），从而导致农村公共服务供给总体不足、结构失衡、效率低下。有学者根据常修泽对基本公共服务的分类，深入研究了城乡基本公共服务差距的现实表现。基本民生性服务差距表现为农村存在大量剩余劳动力，农村就业服务缺乏，而城市的职业教育和就业培训体系较健全；城市基本上建立了完备的社会保障制度，而农村的社会保障项目少，覆盖率低。基本公共事业性服务差距表现为城市和农村义务教育在适龄儿童入学机会、师资水平、经费投入、办学条件、教育质量方面存在巨大差距；城乡卫生资源配置失衡，大中医院主要集中在城市，乡村卫生资源少，可得性、可及性弱；农村图书馆、文化馆等基础文化设施存在大面积空白。基本公益性服务差距表现为农村基础设施投入不足，吃水难、行路难、通讯落后；农村环境污染严重，点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加。公共安全性服务差距表现为农村安全生产缺少监控；食品安全知识匮乏，伪劣商品充斥；社会治安防控松懈。

在分析造成城乡基本公共服务失衡的原因时，学者们指出，有历史因素、生产力因素等客观原因，但最主要的原因是城乡二元分割的基础制度、有失公平的公共服务政策和具体制度安排。

（二）城乡基本公共服务均等化的实现路径及政策建议

总体而言，学者们对城乡基本公共服务均等化建设的研究可以划分为两种类型：一是从宏观上把握，着眼于城乡基本公共服务均等化体制建设；二是从微观上把握，着眼于城乡基本公共服务体系某一类型或城乡基本公共服务体制某一方面的均等化建设。

从第一种类型看，理论层面的观点如下：（1）打破城乡二元公共服务结构，建立城乡统一的公共服务体制。（2）调整财政支出结构，把更多的财政资金投向农村公共服务领域。（3）科学划分各级政府的财权和事权，建立中央与地方公共服务分工体制。（4）完善县乡财政管理制度，增强基层政府提供公共服务的能力。在具体操作层面上，刘尚希（2007）认为，一要从发展与改革的结合上来规划；二要从财力与制度的结合上来操作；三要从供给与需求的结合上来实施；四要从政府与市场的结合上来运作。

从第二种类型看，有些学者专门研究了城乡基本公共服务均等化体制中的某一方面并提出了政策建议，如城乡基本公共服务的问题与根源、供给模式、制度保障、供给效率、政府职能转变、公共财政体制、评价指标体系等；还有些学者专门研究了城乡基本公共服务体系中的某一类型并提出了政策建议，如义务教育、基本医疗、社会保障、农民就业等。

作者简介：吕新发，河北农业大学博士生，河北金融学院社科部副教授，主要从事农业经济理论研究；联系电话：13333022809。通讯地址：保定市恒祥北大街3188号河北金融学院社科部，邮编071051。