蒙医药政策建设现状调查研究

蒙医药政策建设现状调查研究

乌兰图雅

内蒙古自治区社科院政法所，呼和浩特市， 010010

摘要：蒙古族传统蒙医药知识作为民族传统医药的组成部分，在治病保健等卫生医疗健康方面发挥了重要的作用，蒙医药行业在新时代焕发新的生命力的同时其保护体系也发生了巨大的变化，其中蒙医药政策对于保护和发展蒙医药事业有着直接的影响。目前我国关于蒙医药行业的政策包括国家层面和地方层面两部分，但在制定体系和内容等方面都存在着不足，需要从扩大政策参与主体和完善政策评估体系等方面进一步加以完善。

关键词：蒙医药；政策、体系建设

蒙古族医药知识是蒙古族人民在长期的游牧生活实践中孕育和发展起来的理论体系和疾病防治方法，其历史深厚悠久，具有鲜明民族特色和地域特点，是蒙古族人民同疾病作斗争的经验总结，几千年来在疾病预防、治理和恢复中发挥着重要的作用，为蒙古族人民的繁衍生息做出了巨大的贡献，是我国传统的文化瑰宝和重要的非物质文化遗产。

我国的医疗医药系统以中医和西医为主要医疗手段，远远不能满足我国多地区不同民族的医疗需求现状。发挥多民族医疗文化特点，完善我国现有医疗体系是大趋势，在这种大背景下对我国蒙医药政策进行梳理和研究，对于提高蒙医药整体医疗水平有积极的促进作用。

蒙医药发展取得的成就

蒙古族医药知识是蒙古族的传统医学，有其独特的理论体系和实践经验，研究蒙医药文化可以从中解读出蒙古族发展历史和人文变革历程，可以说蒙古族医药是蒙古族传统文化的重要组成部分，更是中华民族优秀传统文化的重要组成部分和宝贵的财富。近年来国家加大了对民族医药工作的重视程度，出台了一系列中央政策和法律法规，对少数民族医药资源进行保护与产业开发，加之用药“回归自然、崇尚绿色”的世界潮流趋势的推动，蒙医药作为民族医药产业的组成部分抓住机遇，稳步协调推进自身发展，取得了显著的成绩。

(一）蒙医药医疗方面。内蒙古、辽宁、吉林、青海等省的许多地区都设立了蒙医医院，其他综合性医院中也多开设了蒙医科室。以内蒙古为例，根据2018年内蒙古自治区卫生健康委员会公布的《全区卫生计生事业改革发展情况》中的数据显示，目前内蒙古每一个盟市、旗县都至少设立一所公立蒙医中医医院，其他综合性医院中也多开设了蒙医科室，特别是在以牧业为主的旗县综合医院中均设置了蒙医科室和蒙医药房，并配备了相应的蒙医药人员；辽宁省全省共有蒙医、药、护人员721 人，其中蒙医、药、护高级职称85人、中级职称157人、初级职称197人，约有30% 的乡村医生能用蒙医诊疗手段为群众服务。¹在保障人民身体健康、维护民族团康、结方面发挥了重要的作用。

（二）蒙医药教学方面。内蒙古医科大学和内蒙古民族大学、阜新蒙古族自治县蒙医药学院等民族地区医药学院都设置了蒙医学院，开设了蒙医、蒙药等专业课程和硕士、博士培养点。这些学校秉承着发展和传承蒙医药学的办学理念，遵循蒙医学发展与传承规律, 不断创新人才培养模式，提升师资队伍整体水平，通过与其他蒙医药学院的交流与合作，为东北三省、内蒙古和新疆等地区不断输送高质量蒙医、药、护专业人才。

（三）蒙医药研究方面。内蒙古、辽宁、吉林、青海等省的许多地区设立了蒙医药研究所，专业进行蒙医药新技术、新产品的研发及传统理论的挖掘和整理工作。例如内蒙古以资源开放共享为手段，加强“医、校、研、企”等各类创新主体合作，依托内蒙古蒙医药工程技术研究院、内蒙古国际蒙医医院（内蒙古自治区蒙医药研究所）、内蒙古大学蒙药化学研究所、内蒙古民族大学“蒙药研发工程实验室”和蒙医诊疗特色器械研发基地、内蒙古医科大学蒙医药研究院等平台，探索建立不同类型的科研理论活动模式，统筹推进蒙医药科技平台与体系建设。

二、蒙医药政策方面建设现状梳理

（一）国家层面的政策规定

通过梳理我国民族医药政策发展历程可以看出我国的民族医药发展从建国起经历了从无到有、从点到面、由少到多的发展历程。1951 年出台的《全国少数民族卫生工作方案》中规定“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药”，包含着民族医学的传统医药被首次纳入政策客体之内，拉开了民族医药医疗政策保护的序幕。改革开放以来，国家和各个民族地区一直将民族医药事业作为医疗卫生事业的重要组成部分加以对待，民族医药得到大力发展，所出台的民族医药医疗政策要更为频繁，数量有所增加，内容也更为具体，相关政策包括《关于加强全国民族医药工作的几点意见》（国办发[1984]102号）、《关于切实加强民族医药事业发展的指导意见》（国中医药发〔2007〕48号）、《国务院办公厅关于印发少数民族事业“十二五”规划的通知》（国办发〔2012〕38号）、《民族医药“十三五”科技发展规划纲要》（国中医药科技发〔2016〕27号）、《关于加强新时代少数民族医药工作的若干意见》（国中医药医政发〔2018〕15号）等一系列政策，初步的民族医药政策框架体系已经建成。作为民族医药组成部分的蒙医药，与之相关的政策主要还是包含在国家宏观层面针对民族医药出台的政策当中。

地方层面的政策规定

新时期蒙医药迎来了新的发展，适时制定和实施相应的蒙医药政策已经成为各蒙古族自治地区推进蒙医药事业的一项主要工作，地方层面的蒙医药政策框架逐步构建和完善起来。内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、青海省、吉林省、辽宁省等具有蒙医药传统的民族自治地区一直十分重视蒙医药的发展，近年来陆续出台了一系列的蒙医药政策，推动本地区蒙医药事业的健康发展。如内蒙古为扶持和促进蒙医药事业的发展，将发展蒙医药纳入发展战略纲要，更从蒙药材、科技创新等不同角度出台政策进行保护，出台了《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发蒙药材中药材保护和发展实施方案（2016-2020年）的通知》（内政办发〔2016〕150号）、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发振兴蒙医药行动计划（2017—2025年）的通知》（内政办发〔2018〕3号）、《内蒙古自治区卫生计生委关于加快蒙医药中医药科技创新体系建设的实施意见》（内卫计规范〔2018〕3号）等政策。新疆维吾尔自治区针对对辖区内中医药、维吾尔医药、哈萨克医药和蒙医药等多种传统医药学进行保护，为促进其发展壮大，出台了《关于扶持和促进中医民族医药事业发展的意见》（新政发〔2013〕64号），以适应当地群众日益增长的健康需求。同时颁布《关于印发中国.新疆丝绸之路经济带核心区医疗服务中心—中医民族医药发展规划（2016-2020年）的通知》（新政办发〔2016〕153号）以及《关于印发新疆维吾尔自治区中药民族药资源保护与产业发展规划（2016-2020年）的通知》（新政办发〔2016〕155号），从发展丝绸之路的角度和推动医药卫生体制改革的角度提出了保护当地包括蒙医药在内的民族医药的具体保护措施。青海省、吉林省和辽宁省也将蒙医药纳入当地医疗体系中，分别从非物质文化遗产、蒙医药事业的保护、促进蒙医药产业的发展以及战略布局等角度提出了具体的措施。

三、蒙医药政策建设现状分析与总结

（一）蒙医药政策特点总结

通过对国家层面和地方层面政策的梳理，可以看出，改革开放以前我国的民族医药政策数量稀少。改革开放以后，国家对于民族医药的重视程度逐渐加深，为了更好的解决民众医药领域的问题，政府出台的民族医药政策从数量上有了较大的提高，而且在内容的深度和广度上都有所加深。遗憾的是目前政府关注的焦点仅限于民族医药领域这一宏观层面的大框架下，尚未出台具体的只针对蒙古族医药的具体的医疗政策，已有的民族医药政策虽然数量较多，但是不能成为蒙古族医药政策的依据。从地方层面来看，蒙古族医药医疗政策多以指导意见或者政策建议的形式存在，政策的体系不够完备，内容也不够丰富。其执行的效果也并不令人满意。除此之外，关于蒙古族医药的政策评估环节缺失。政策颁布后，无论是政府内部还是行政外部的评估者（学术团体、咨询公司、高校等）都没有对其进行有效的评估，从而影响了蒙古族医药相关政策在推广和实施过程中的调整，使得效果不尽如人意，阻碍了蒙古族医药的发展。

（二）蒙医药政策建设上存在问题剖析

首先，政府缺乏对蒙医药的重视。目前我国的民族医药发展处在起步阶段，与其他“热门领域”发展相比，政府的重视程度相对较低，造成蒙医药政策在出台的数量上存在明显差异。部分民族地区在制定蒙医药政策时没有从本地区实际出发，只是简单转发或照搬套发国家医药卫生政策，导致部分蒙医药政策缺乏可操作性和可行性；对于国家层面存在的政策空白地带，没有及时准确的进行政策补充；对一些过时的蒙医药政策文件和政策条目没有及时进行废除和修改。其次，缺乏专业的蒙医药政策研究队伍。目前，具有蒙医药管理经验和蒙医药政策制定经历的参与者人数比较少，蒙医药政策研究队伍面临政策研究人才数量小、精力有限、缺乏科学的培训和研究等实际困难。蒙医药政策在研究出台的过程中还部分存在数据不精准、调查不科学，没有经过科学的反复论证过程等问题。再次，蒙医药政策评估方面存在问题。现有的蒙医药政策评估指标体系存在着评估内容不全面、部分评估方法不科学的问题，特别是在评估主体上多由政策制定部门通过看材料、听汇报等形式进行“自我评估”，缺乏公正性和专业性；与此同时，蒙医药政策绩效评估反馈制度也尚未建立起来。

四、蒙医药政策建设方面未来发展方向思考

首先，提高政府对蒙医药事业的重视程度。对于蒙医药资源丰富的地区，蒙医药产业的发展理应成为当地民族经济发展的重点，因此，当地政府应当加大对蒙医药事业的重视程度，为蒙医药资源发展特色和发展空间的开展创造出良好的环境。一方面政府应该制定出更有力的蒙中药知识产权保护政策，制定有效的法律、法规，保护蒙中药研究单位和生产企业的知识产权和技术权益。加强对蒙医药的资金扶持力度，对蒙药材生产和销售环节给予各项补贴措施，对蒙医药的龙头企业及品牌给予政府专项支持和优惠政策。另一方面设立蒙医药科研专项基金，在完善蒙医药医疗硬件的同时，完善民族医药服务体系的同时，集中科研力量对蒙医药资源进行发掘和整理，重点放在无文字记载，口碑流传下来的单方、验方、手法等知识的收集和整理上，整理好蒙医药经典古籍、著作、原著，这是进一步深入研究和发展蒙医药的关键。与此同时还要加快蒙族医药的科学管理进程，树立科学发展理念，科学配置蒙医医疗服务体系，注重蒙医药人才的培养，依托现代科学技术开展蒙医药的研发，加快发展国际蒙医医疗健康、保健、文化旅游等方面的合作，推动蒙医药文化国际间传播。

其次，扩大蒙医药政策制定的参与主体。政策主体的单一化是我国少数民族医药医疗政策存在的弊端之一。在蒙医药政策制定过程中，扩大政策制定的参与主体，在发挥政府主导作用的同时，将蒙医药生产企业、科研组织以及蒙医药医务工作者纳入政策制定者的范围，能够有效的解决这一问题，使得政策制定更加合理、执行更有力、评估更有效。1、蒙医药政策与蒙医药生产企业的利益息息相关，直接关系到蒙医药企业的生产方向和生产规模。蒙医药生产企业往往对当地蒙药资源的发展特色和发展空间等基本情况非常了解，部分龙头企业还与当地扶贫工程相结合，因此，在蒙医药政策制定过程中发挥蒙医药生产企业的参与性，能够使政策更符合当地民族经济的发展规律，推动本地区蒙医药产业的发展。2、蒙医药行业的工作者在蒙医药传承和保护过程中意义重大。他们在诊疗的过程中直接面对患者，相比企业和学者，蒙医药工作者更加了解蒙医药传统医学知识在疾病治疗、养生保健等具体项目和适用范围中所发挥的作用和面临的问题。而且，多数从事蒙医药行业的工作者为蒙古族，本身民族感较强，对于本民族医药的保护和关爱更为重视，自身的使命感和责任感也更强，因此，在制定蒙医药政策过程中将这类人群的意见必须纳入其中。3、蒙医药的发展同样离不开高校、科研机构的专家学者这类高端研发力量的支持。蒙医药在现代化发展的过程中遇到的技术转化、法律保护、生产工艺更新、产业升级等一系列问题需要相关专家学者予以理论和技术层面的化解与帮助，吸收专家和学者参与到蒙医药医疗政策的制定过程中来，能够使科研成果对蒙医药医疗政策的制定、执行以及评估产生良好的影响。

再次，加强蒙医药政策监控，创建完善的政策评估体系。创建完善的蒙医药政策评估体系是提高蒙医药政策科学性和有效性的重要保障。加强蒙医药政策评估体系建设要从以下几方面把握:1、实现评估主体的多元化。将政府、专家、公众以及蒙医药企业均吸纳到政策评估体系中来，这三者立场不同、专业不同、利益相关程度也不同，各主体在评估不同阶段中发挥不同的作用。因此保障参与主体的广泛性，有利于蒙医药政策制定的更加全面。2、制定科学合理的政策评估方案。蒙医药政策的目标是为了发展蒙医药事业和文化，因此在制定蒙医药政策时，评估方案必须符合蒙医药自身特点，要在方案中明确指出蒙医药评估的对象、提出合理的政策评估标准以及各个阶段评估的目标，实现目标的明晰化和量化。3、实现评估形式多样化。在蒙医药政策评估中实现评估形式的多样化能积极地促进满族医药医疗政策评估方案的合理化。在逐步优化和规范现有政策评估模式的基础上，将听证制度、会审制度、协商-咨询制度、公示-反馈等制度运用在蒙医药政策评估中，不仅能提高蒙医药政策制定的公正和公平性，同时也体现出了民主性和公众参与性。

乌兰图雅，蒙古族，法学硕士，内蒙古社会科学院政法所副高级研究员，研究方向：内蒙古基层法律体系建设。

[基金项目]内蒙古自治区社会科学院与内蒙古天奇蒙药集团有限公司联合攻关重大课题“蒙医药社科类研究一期工程”（项目编号：MYY2019001）阶段性成果。

1 陶淑霞、李晓波、王焕柱：《辽宁省蒙医药现状及发展思路》，《中国民族医药杂志》，2017年第9期。