试论如何做好土地收储工作

试论如何做好土地收储工作

刘毅

广州珠江工程建设监理有限公司 广东广州 510095

摘要：所谓土地收储，就是指土地收购和储备制度的简称，这一制度是为了更好地服务国土资源部门及地方政府，从而可以满足其更好经营土地的需求。通过土地收储工作，可以有效地加强对土地的调控，从而规范土地市场，完善土地储备制度，在一定程度上促进土地的节约利用，提高土地的利用率。土地收储工作的开展对我国的发展起到了积极作用。本文主要分析土地收储工作的必要性、背景及意义，以及在当前土地储备机制中存在的一些问题，并针对这些问题提出有效的解决策略。希望通过本文的简单分析探讨能够给我国土地收储工作起到一定的促进作用。

关键词：土地收储；问题；建议

引言

2006年，国务院公布了《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，明确了土地收储工作的重要性；土地收储工作对我国国民经济的发展，实现中华民族的伟大复兴都有重要意义。国土资源部、住房和城乡建设部联合下发的《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》明确规定：“不得将两宗以上地块捆挷出让，不得毛地出让。”以前多数地方土地交易多以“毛地”出让为主，按照《通知》规定今后土地交易必须一律实行净地出让，这就为土地收储净地出让工作提出了现实课题。我们必须适新应变，充分发挥土地收储职能作用，在土地收储净地工作上勇于创新，大胆实践，对“收、储、供”链条实施精细化管理，破解土地收储净地工作的难题，进一步增强政府调控土地市场的能力。

1土地收储内涵与功能

土地收储是土地收购与储备的简称，是指土地储备机构动用国家优先购买权力，将收购后的土地纳入储备管理体系，并在出让给新的用地单位前，由土地收购储备结构组织前提开发与经营管理的行为，是国土资源管理工作的重要组成部分，是提高土地资源利用率，增强土地市场宏观调控的重要手段。毫无疑问土地收储是对土地资源进行有效管理的重要措施，能够有效防止了国有资产流失。《土地储备管理办法》中，明确指出了土地收储意义。如不能对土地资源进行统一收储与征用，则无法实现对土地的有效调控与利用，非常不利于土地资源利用和经济持续发展。只有通过有效土地收储，保障土地管控有效性，才能避免非法开发，保证公共利益实现，保护国家利益不受侵害。同时土地收储也起到了规范土地市场秩序作用，对土地资源组成进行合理优化。

2研究背景及意义

土地储备是地方政府稳定土地市场、落实调控职能的有效手段，如何解决土地储备的进一步实行，是确保土地储备各项工作顺利推进的重要基础。制定土地收储计划必须重点明确，如果政府部门不能对土地实施有效搜索和征用，则无法发挥对土地的宏观调控作用。因此，各地的政府部门一定要认识到土地收储工作的重要性，这样才能确保本地区经济发展及社会稳定。

3全面进行土地收储的必要性

土地收储工作即国家和地方政府对尚未开发或开发利用不充分的土地进行依法收购、储存，当有新项目引进或者公共服务项目开发建设时，再把这些已储备的土地投入市场，以保证土地利用率的最大化。

3.1土地收储工作是对土地资源进行管理的重要措施

目前，在我国经济飞速发展的背景下，各种项目的开发与建设也在不断地增加，因此，土地就成了各个开发商争相抢夺的目标，有些开发商为了自身利益，私自圈地、囤地和违法违规建设，造成了国有土地的流失与浪费。通过《土地储备管理办法》中制定的相关条例可以明确看出，制定这些法律条文就是为了让政府部门更好地享用土地方面的相关权利，各地政府部门要根据当地的发展情况及具体需求，来制定出本地区的土地收储计划。制定土地收储计划必须重点明确，如果政府部门不能对土地实施有效搜索和征用，则无法发挥对土地的宏观调控作用。因此，各地的政府部门一定要认识到土地收储工作的重要性，这样才能确保本地区经济发展及社会稳定。所以，加强土地收储工作对国家资源的管理优化具有重要意义。

3.2土地收储工作是防止国有资产流失的主要手段

我国城市道路以及基础设施不断完善，这更好地实现了这一地段的土地价值。因此，政府部门就需要把这一地段的土地使用权进行相关的整合，根据相关法律规定实施土地收储计划；同时，还要签订合理的土地收储协议，及时收回属于国家的土地，对于属于集体的土地要进行相关的报批转用，对于不同类型的土地制定出不同的土地价格。最后还要将土地进行归类整理，并且要根据国家的相关规定进行有偿出让。这样不仅实现了对土地资源的直接调控，还有效保护了国有资产，避免了不良开发商的投机之举。土地作为国家和地方政府规划发展的首要条件，科学、高效地利用可以使地方城市的建设与发展更加完善、合理，从而避免了项目规划不合理造成的资源浪费。同时，优质土地的储备还可以吸引外部资产的投入，促进当地经济的发展。

4土地收储存在的问题

由于我国土地收储制度建立时间较晚，缺乏理论基础，理论研究与实践均尚处于起步阶段，不仅缺乏明确制度与规范，且工作滞后性强，工作受阻与延后现象严重。土地收储市场环境与社会环境非常不健全，机制不完善，传统工作显然已不能满足发展建设需求。土地收储工作诸多环节涉及沟通与协调，需要各部门的密切配合，才能顺利开展工作，这便导致沟通协调环节得不到很好的积极，造成工作落实难度大，落实效果差，土地收储工作效率低，难以获得预期效益。在现今市场经济环境下，政府部门所出台的政策限制了原有土地使用者自由转让土地，这让一大部分人很难接受这一政策，同时政府部门还规定在城市建设用地自由转让后，政府部门还要收取一定的土地转让费用，这样做是为了垄断城市的土地供应。因此，政府部门必须要制定出有效的解决措施来解决好这些老百姓担心的问题。政府部门在实际的操作过程中，只是依靠对农用地转让、征用等方式来实现对新增建设用地的供应范围的宏观调控。但是，对于城市固有存储的可使用土地，土地收储机构却很难从整体上控制其供应渠道。

4.1土地收储影响房价

每次当土地供应量不足时，带来的直接后果就是导致土地价格的上涨，地价上涨之后，房价也随之上涨，更是有些投资商哄抬地价房价，然后就会形成恶性循环，使土地价格变得更高，非常不利于土地收储。

4.2土地收储为开发商大面积圈地提供了捷径

由于实行土地收储制度之后，使得以前被国家叫停的所谓预征成为一种可能。特别是当银行介入之后，土地收储更是如虎添翼，可以动辄一次性征用几千、上万亩的土地。更有甚者，一些地方政府和土地收储机构以收储资金不足为由，把土地一级开发的权利拱手让给了开发商，引狼入室，使得一些开发商空手套白狼，以极小的代价获得了成片的土地开发权。

4.3土地收储补偿不合理

土地收储工作推迟，无法顺利进行，大都因为补偿不合理所导致，同时还会带来负面社会影响。农民上访事件屡有发生，其中多因土地补偿不如人意所致。补偿不合理关系到土地原使用者的切身利益，现在全国补偿普遍偏低，补偿简单，只设立4到6个补偿点，导致土地使用者感到不满，拒绝合作，土地收储工作遇到阻碍，无法定期完成土地的转让再开发，延误城市建设。

4.4土地收储限制了民营资本进行旧城改造的积极性

由于旧城改造牵涉的人口众多，老百姓的诉求不一，房屋拆迁难度大，收储中心一般不愿进行此类土地的征收储备。而民营资本如要进入，一方面须承担拆迁费用，另一方面由于房屋涉及的土地基本为集体土地，受现有土地储备等制度的限制，政府垄断一级市场，取得合法手续的难度极大。

5有效进行土地收储工作的策略

5.1要在避免经济纠纷的基础上搞好土地收储工作的准备工作

可采取以下有效解决措施：（1）要根据《城镇土地调查规程》中的相关规定调查好权属关系；（2）委托律师对企业进行资信调查，具体来说就是对企业的规模、资产负债、法人情况进行详细调查，随后出具一份法律认可的专业报告；（3）将所有企业的具体实际情况刊登在报纸上给予公示。通过这些前期的准备工作，可以有效避免企业的风险，减少不必要的经济损失。

5.2要建立与现代文明发展要求相符合的土地收购储备制度

随着我国经济的快速发展，人们逐渐认识到了土地资源及环境生态的重要性。土地收储制度随着时代的发展应运而生。在国外的发达国家中，土地收储制度不仅包括了资金筹集与解决住宅等相关的问题，还涉及森林用地、湿地的储备以及保护等问题。这种土地收储制度更适用于现今时代的发展，符合经济生态协调发展相一致的目标要求。因此，我国也应积极学习国外这种土地收储制度，对于适用于我国国情的内容要做到积极吸收，对于不适用于我国发展的内容要做到摒弃，这样才能不断地完善我国土地储备制度。

5.3加强对土地收储制度的宣传工作

任何制度在实行的过程中都离不开广大群众的积极参与，因此，政府部门要积极大力地宣传土地相关制度。比如，可以举办土地宣传日或者通过文艺表演、电视广播、法律咨询以及发放传单等方式对土地收储制度进行宣传。这样不仅可以有效地提高土地收储制度的影响力，还可以使人民群众认识到土地收储制度的重要性。因此，土地收储制度的宣传对土地收储工作的有序开展具有重要意义。

5.4充分发挥各部门职能作用

国土资源部门在土地收储净地工作中要充分发挥主导作用，牵头组织调查测算、验收接收净地、及时登记入库。财政部门要及时对征收安置土地收储成本的评审，积极筹措净地工作所需资金，按时拨付、结算监管和审定土地收购储备专项资金。审计部门要对每宗土地收购储备成本测算成果进行审核以及土地收购储备专项资金的结算和监管审定。监察部门要对征收安置土地收储实施全过程监督，防止出现违规、违纪、违法等情况，发现问题及时处理纠正。规划、国资委、住建、农委、畜牧兽医、林业等各相关部门要按照各自职责分工积极配合形成工作合力。

5.5要高度重视，将土地收储净地工作摆上突出位置

高度重视收储净地工作。供地保障工作是土地利用管理的核心。国家一系列新政下发后，对土地供应工作作出了刚性规定，提出了新的更高的要求。因此，各级国土资源部门要定期向各级政府进行汇报，形成《净地工作意见》，最大限度地争得各级政府的重视、认可与支持。要从政府层面来推进收储净地工作，进一步明确凡涉及收储净地的地段，政府要组织由国土、财政、审计、纪检、区政府等相关部门参加的会议，切实解决收储净地工作难题，扎实推进各地段的收储净地工作，确保土地净地出让交易，有序供应。各级政府要强化对土地收储供应工作的组织领导，成立土地收储供应领导小组，实现土地入库、库存、投放等环节有机地衔接，保持土地收储供应工作的连续性和一致性。同时要制定土地收储供应领导小组例会制度，定期召开土地收储例会，确保土地收储供应工作决策科学化、运作规范化。建立奖惩机制。制定《土地收储工作奖惩意见》，坚持土地收储跟着效益走的原则，在收储周期不超过两年的前提下，把收储效益作为评价和运营效果的标准，在全面完成政府确定的收储任务、保障地方财政收益的基础上，依据土地收储效益对土地收储工作单位给予工作奖励，对具体操作部门给予绩效奖励，从而全面提高收储工作效能，实现良性循环。对推诿扯皮、相互掣肘和违规操作的部门及人员给予相应的处罚和责任追究。

5.6要规范运作，高效推进土地收储净地工作

有序推进调查测算工作。年初要制定全年收储计划，高效组织实施，充分发挥国土资源部门在土地收储调查测算工作中的主导作用，牵头组织收储调查测算，严格履行土地收储程序，办理入库登记，开具出库单,保障供地需要。明确收储净地责任主体。随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》等文件的出台，土地净地工作坚持属地化管理为主的原则，各级政府为净地工作的实施主体，从而减少净地工作难度，加快净地工作进程。规范收储净地工作运行机制。首先抓好入库环节，深入研究土地市场规律，紧密结合城市规划、投资热点确保把有限的资金投入到具有高增长、高附加、高回报市场价值的地块，为土地入库增值打下良好基础。其次抓好库存环节，坚持“一个池子蓄水”的原则，做到政府手中土地全部纳入收储中心平台统一管理，并根据实际需要科学进行抵押融资，滚动投入收储土地，放大资金使用效益。再次抓好投放环节，明确“把土地收储作为土地供应的前置条件，原则上未经收储不得进入市场”的要求，确保一个“龙头”出水，并统筹把握投放区位、投放时机和底价制定，根据市场需求和政府要求将土地适时采取拍卖方式投放市场，最大限度地显化土地的资产价值。

6土地收储建议

6.1严格控制地价房价

管控住了地价，也就管控住了房价，也就可以止住了地价的疯长，国家应出台严格的地价调控法规，坚决打击哄抬地价房价的不法行为，并出台一系列的处罚手段，只有这样，从根源上解决地价疯长问题，才能更好地做好土地收储工作。

6.2严厉打击开发商大面积圈地

对于开发商大面积圈地这样的投机行为，要不留余地地严格把控打击。明确政府的职能，实现“一口进，一口出”的一级垄断。通过土地收储，对所有土地进行整体规划，所有土地的实属权均归政府，所有交易必须通过政府，强化政府对土地的控制和优化，真正实现土地的一级市场垄断，不能给开发商留下圈地的空间。对不同土地不同对待，一部分实物储备，一部分授权土地储备中心转让，对暂时不能回收的做好信息记录，禁止私自转让，所有土地要符合政府的统一规划，提高利用率，在政府的有效规划下实现可持续发展，提高效益。

6.3建立土地收储合理机制

建立完善的土地收储补偿机制，完善补偿机制，就要建立一套系统灵活的补偿政策，成立专家小组对被占财产进行研究分析，给出统一补偿标准，从土地使用者的切身利益出发，提高补偿金额。另外应扩大补偿范围和方式，如台湾香港对于土地补偿除了土地及财产的补偿外还包括搬迁补偿以及搬迁所造成的损失的补偿，内地也应加大这方面的补偿。

6.4建立合法运作原则解决旧城改造问题

合法运作原则是指土地储备制度的运作必须在实质上和形式上都符合法律法规规定，不得在法律法规之外运行。建立合适的旧城改造法律体系是解决该问题的有效方法，当前，由于全国性统一的法律规范的缺位，各个实现土地储备制度的地方政府都是依照本地的地方性法规或地方规章运行；对于具体的制度及运作行为，尚有许多属于无章可循、无法可依的状态，如储备中心的法律地位及职权职责、纳入储备的土地范围、储备土地的出让方式等。因此，加快土地储备旧城改造相关制度的立法，使其在法律规范范围内有序运作无疑意义重大。

结语

在进行土地收储工作时会涉及多方面的利益，因此要充分协调好各个方面的利益。在进行土地收储工作时，一定要根据相关的法律法规依法办事，不断提高土地收储工作的服务水平，这样才能更好地服务于广大人民群众，更好地推动我国经济的快速发展。

参考文献

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