中国国际移民政策及未来走向

苏君涵 ；严翎露；蒋璐； 胡珂

南京审计大学

【摘要】当下，在人员跨国迁徙这一不可阻挡的全球化趋势之下，中国作为一个经济实力逐步攀升的发展中国家，中国国际移民呈现出新形势。中国的国际移民规模会越来越大，层级会越来越丰富。许多问题也接踵而至，并在社会中暴露地越发明显。将这些移民问题全面剖析，并据此提出适用于中国的具有可行性的中国国际移民解决方案。依照研究成果和对各种形势的把握，预测出中国国际移民的政策体系的未来走向。

【关键词】移民；移民政策；移民法

随着中国经济的快速发展和就业机会的增多，生态环境的不断改善，社会治安环境的不断优化，未来10-20年时间，中国将成为未来移民目的国，如何治理非法移民，吸引外国高层次人才，如何解决有关难民问题都是值得研究的问题，也是中国政府将面临的问题。

1. 中国国际移民现状

1. 外国人来华逐梦呈上升趋势

回顾古今，中国作为国际移民的输出国拥有很长一段历史。从近现代来看，中国拥有这一段屈辱的历史，在鸦片战争爆发后，西方列强对中国进行了暴力殖民手段。与此同时，中国在列强的压迫下不断对外输出移民。他们有的是为了远赴异国他乡求学，但更多的是作为廉价劳动力不断被输出。在建立中华人民共和国后，中国经历了十年“文化大革命”。相比较之下，发达国家的经济景象是一片繁荣，受到对于那个时期的中国人民的憧憬。不仅如此，二战后西欧发达国家均实施高福利待遇水平的政策。以浙江青田、温州地区为例，“出国打工”无形中形成一种产业链。与此同时，“下海”形成一股浪潮，有许多的人开始创业经商，当他们成功之后，为了更高的生活质量，便倾向于向国外移民，掀起了一股移民浪潮。而近几十年中国对外输出的移民热潮更多地是为了留学移民。当中国的经济快速发展，人民的生活水平日逐渐提高，更多人开始重视对子女的教育，想让子女接受更高质量的教育。出国留学在中国形成一股热潮，而随之而来的，出国留学带来了一波留学移民的浪潮。

而如今，中国的移民浪潮发生了的质的转变，中国国际移民发展呈现出新特点和新趋势。。中国并不是一个只向其他国家移民输出的国家，随着中国经济的快速发展，科技实力的不断进步。中国较低的生活成本与快速发展的经济状况成为吸引移民输入的一大亮点。由全球化智库编写、社会科学文献出版社的《中国国际移民报告（2018）》报告中显示，世界各地有来自中国大陆的移民954.61万人，成为世界第四大国际移民来源国。移民美加英德中国人数连续下降，外国人“来华逐梦”也呈现上升趋势；受到西方国家签证、移民等政策收紧等影响，中国出国留学人数增速放缓，来华留学增长迅速，来华移民体量逐渐变大。

2. 中国国际移民政策体系

中国自建国至今，移民政策大致可分为三个阶段：第一阶段是1949—1977年，严密管控并驱挤外国人的阶段；第二阶段是1978—2003年，减少外国人在留限制，给予最大的生活上的补助，大力引入外国专家的阶段；第三阶段是2004年至今，发展永久居留制度，推动“千人计划”。不难看出，随着中国的发展，中国对外呈现从排挤到包容发展的趋势。从国家的《出入境管理法》（2012）及其《管理条例》（2013）来看，我国对外国移民的管理已经趋向系统和规范。对于外国移民的输入，中国开始趋向于吸引和留住外国人才。与此同时，中国对移民工作不断重视。中国目前有关移民问题所设机构有国家移民管理局，国家移民管理局于2018年成立。从国家移民管理局的建立来看，中国在近年来才对移民的规范管理付出足够多的关注，但从其下属部门的发展建立来看，中国对移民的工作处于重视且发展中。

2. 中国国际移民面临的问题

 众多数据表明，中国正在从一个移民输出国逐渐向移民输入国转变。移民输出和移民输入两股现象还在中国不断地交杂着，对此，中国爆发着许多社会问题，需要不断地完善政策和法理来解决。

1. 中国国际移民管理面临的问题

1. 高端人才不足

党的十九大报告提出，“聚天下英才而用之，加快建设人才强国。” 这一战略部署充分表明在全球化的趋势之下，国际人才对国家竞争力的重要作用，以及在国家层面上中国对引进海外高端人才这一策略也越来越重视。当下，我国的经济实力逐步攀升，经济体量逐年扩大，并且处于经济转型的重要阶段。高端人才不足成为制约我国经济转型升级的掣肘，争夺国际人才成为重要着眼点。而我国引进外国人才政策也出现来华外国专家，来华留学生质量不高，回国留学人员质量需要提升等严峻形式，减弱了数量增长带来的聚集效应。

目前，中国的外国人才引进政策并没有完全形成落实十九大中提出的“聚天下英才而用之”的政策合力。“聚天下英才而用之”不仅是以外来人才在中国永居移民为目的。以此为目的在国际移民管理上方方面面包括签证、工作、居留、国籍等国际移民政策的政策的改善或许能够对引进海外高端人才产生正面影响，但与经济、社会、政治政策的目的息息相关，很难以具体的一种政治行为落实。但随着国际移民治理的贯彻落实，中国综合国力的日益增强，不管是从国内看来抑或是国际视角看，海外高端人才的引进需要逐步实现。对于外国人在中国的政策也从单一的驱逐外籍人改为留住高端人才，进一步为中国的经济发展助力。

2. 三非与国籍问题

当下中国对于非法移民的管理中存在许多问题。从全球视角来说，一是地区间的差距。在经济发展的不好的国家，生活得很窘迫的人们就想要去福利很好、经济发展得更好的国家生活，导致人们采取不合法的手段去往其他国家。中国现在的经济发展的越来越好，也吸引着很多发展较落后的国家的人。“三非”移民即非法入境、非法居留、非法就业，在云南边境有很多从缅甸、老挝偷渡过来的人，与当地人就婚生子，在当地就业。二是缺少国家间对于阻止非法移民的合作。以中国与缅甸的移民管理为例，由于缅方在遣送工作上的不配合，不妥善处置遣返回国的三非人员，几乎大部分被遣送出境的缅籍人员不出三日即又通过边境便道或其他途径重返我国。因此，国家间应加强关于非法移民管理间的合作。随着中国国力日益增强，经济发展越来越好，中国的非法移民数量日益增多，随之产生的问题也增多。中国的国际移民政策给予外来移民的生活保障以及政策上的优待，但往往容易容易被变相解读。中国移民政策带来的优待给外来移民带来的不仅仅是生活上的便利，却逐步转变成一种私下赋予的“权利”，使得不少移民在中国倚仗着特权处处“走后门”。另外，中国向来不承认双重国籍，只承认单一国籍。国籍问题涉及到国家利益与公民权利，理当理性考量、严肃对待。但是中国当前未以立法的形式明确国籍相关的法律准则，被不少海内外移民钻了空子。

4. 中国国际移民政策缺陷

1. 对于国际移民法治建设不足

与许多发达国家和地区相比，中国作为一个经济总量很大，但人均gdp不高的发展中国家，发展水平还不够高。因此我们更迫切地需要具有出台一步涵盖技术移民、国籍问题以及国际移民的方方面面的规范法律。中国目前没有一部系统、完整的《移民法》，法律的滞后让部门管理移民问题存在很多限制。目前对于移民问题的管理大多是行政规章，出处很多，权威性不高。

在科技高速发达、信息爆炸的时代，国家间的物理距离被缩短，国家与国家的交流变得便捷。中国作为世界上具有经济实力的发展中国家之一，在经济的发展和国家的发展上不可避免的需要与其他国家有所融合。对此，移民输入与输出都是中国将面对的不可忽视的现象，中国应该有规划地进行移民问题，同时完善移民的法律法规，为移民的输入与输出服务，更好的促进世界的融合，同时这也将成为中国发展的一道助力。

4. 对于非法移民的打击力度不够。

在经济高速发展下的中国不仅对外国的人才吸引力度高，同时也吸引着国外不少的普通人，合法移民的程序以及要求促使着非法移民的产生。而中国的移民治理中对非法移民的处罚轻，打击措施力度小的措施造成中国的非法移民越来越多。非法移民带来的可能是一系列的政策和社会问题，当前有关移民的法律对于非法移民的惩罚力度较轻，仅局限于经济处罚。有三非行为的外国人在权衡利益的轻重后，犯法获得的收益比惩罚的收益更大，就会导致很多人知法犯法，中国就难以遏制外国人的三非行为。

另外，主管外国人相关事务的相关部门各自为政，缺乏信息共享，不能起到很好的政策合力。在入境签证发放和入境居留管控部门间，外交部及其驻外机构负责发放签证，制定移民输入的标准；公安部及各省市县公安部门负责管理外国人在中国的生活的方方面面，包括就业和出行等；公安分局和基层派出所监管外国人在中国的各项活动的合法性，对外国人的非法行为进行处罚。中国国际移民部门的建构中体现出中国对国际移民事务的分化主要体现为移民输出和移民输入两部分。其中，对于移民输出表现一种帮助服务的态度。对于移民输入表现出严加管理的态度。

3. 中国国际移民的未来走向：《国籍与移民法》

在当今世界，没有任何一个国家将自己可以置身在国际移民体系之外。在这种趋势之下，国家被三种现象笼罩着：移民输出、移民输入、移民过境。中国在这三种现象中处于一个阶段转换时期，当下已经处于从国际移民主要输出国阶段向新兴接受国的阶段转换。

随着综合国力的增强和国际地位的提高，中国的国际移民正呈现出规模扩大化、层次丰富化的特征。其中，外来人才和非法移民，是不可忽略的两大重要群体。首先是非法移民，非法移民就像一股汹涌的暗流，是各国出入境管理面临的一大障碍。中国政府一贯实施严厉的政策反对非法移民，但由于国内现行的法律法规尚不健全，在移民问题上相关法律未能覆盖方方面面。在立法层面上，中国目前还缺少一部完整全面涵盖非法移民问题的移民法。根据当下中国国际移民管理面临的问题以及中国现存的不完善的移民政策相关的法律、例等，中国势必是以加强相关法律的修订为主，并采取一系列措施。中国国际移民的政策体系的未来走向可能是出台一部《国籍与移民法》，以解决国籍问题作为着力点，借此开启中国国际移民政策新局面。执法层面来说 ，中国需缺乏一支专业的执法队伍专门负责移民事务，来负责合理管控、遣送非法移民；另外，当下有关移民的法律条文对于非法移民的处罚范围和处罚力度不够，无法起到对于违法行为应该起到的作用。因此完善相关立法与加强执法管理，是管理非法移民的当务之急。新组建的国家移民管理局也需要被赋予全新的职责。这种指责几乎涵盖了全球先进国家的各类治理项目，包括出入境管理、口岸证件查验和边民往来等惯常类项目，还负责外国人在中国的停居留、永久居留这些具有追踪性治理性质的责任，尤其加入对中国参与全球治理具有划时代意义的难民与国籍管理。

其次是外国人才。外国人才是我国实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源之一，应规模越来越大，构成越来越合理，然而，目前在管理外国人才上，我国的政策还面临着重大挑战。中国需要采取一系列措施，包括深化外国人才管理体制改革、精准定位外国人才等，将外国人才在中华民族伟大复兴进程中的作用最大化。管理外国人才，首先应该以国际移民定义外国人才，统筹协调解决外国人才问题，推进国外人才管理机构改革，其次应加大力度完全落实“聚天下英才而用之”的政策合力，满足外国人才的居留需要，以此同时，还要凸显用人主体在国外人才资源配置的核心地位，地区引进外国人才政策逆向引导外国人才迁徙。

参考文献

1. 李明欢.当代西方国际移民理论再探讨[J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2012,(02):5-12

2. 宋全成.非法外国移民在中国的现状、症结与对策[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2015,(01):55-63

3. 李明欢.国际移民学研究：范畴、框架及意义[J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2005,(03):44-50

4. 李明欢.国际移民研究热点与华侨华人研究展望[J].华侨华人历史研究,2012,(01):18-23

5. 郝鲁怡.解析欧盟移民法:历史演进、现实困境与发展趋势[J].环球法律评论,2016,(02):164-177

6. 李明欢.欧盟国家移民政策与中国新移民[J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2001,(04):105-112

7. 刘国福.试论海外非法移民返回（遣返）制度[J].河南财经政法大学学报,2016,(06):147-154

8. 刘国福.试论中国技术移民法立法[J].学习与实践,2012(07):58-66

9. 刘国福.引进外国人才政策：严峻形势、重大挑战和未来发展[J].国家行政学院学报,2018,(04):21-26+147

10. 翁里,裴露.中国非法移民问题的法律规制[J].经济研究导刊,2014,(28):304-306

11. 刘国福.中国国际移民的新形势、新挑战和新探索[J]山东大学学报(哲学社会科学版),2015,01:45-54

【作者简介】苏君涵（2000- ），女，汉族，江苏南通人，本科学历，