消防执法行为中选择性执法行为分析

消防执法行为中选择性执法行为分析

彭如彪

青浦区消防救援支队 201700

摘要：多年以来，“选择性执法”作为行政执法的弊端一再被提及。反映在消防执法中，具体有哪些表现形式，是否存在正面价值，弊端能否被避免？诸多疑问，笔者希望能在这里做一个有益的探讨。

关键词：选择性执法；执法策略；作用；扬长避短

1 选择性执法的概念

选择性执法，顾名思义，即在时间、空间、客体上有选择的执法，具体而言，“选择性执法是国家根据不同的情势变化，试图获得灵活性，摆脱成文法的僵化而在执法上做出的调整。即什么时候严格执行哪部法律，采取什么执法手段，什么时候放松哪部法律的执行，什么时候严格执行哪个具体的案件，采取什么执法手段，什么时候对哪个案件执行特别对待的视具体情况而定的执法方式[1]。”而从具体的消防执法行为来讲，即是指在消防行政执法过程中，执法机构有选择性地对行政相对人进行管理或者处罚。

2 消防执法行为中选择性执法的表现形式

从消防执法的实务中，选择性执法具体表现为：

2.1 政府或执法机构的需要。

一类如由政府主导的消防安全领域专项执法，要求对具有某种情形的违法行为顶格处理；一类如在重大安保活动期间，对某类型场所的重点整治。此类选择性执法行为往往具有类似红头文件的指导性文件为依据。

2.2 执法人员自身的裁量。

比如在具体检查某商业大型综合体时，对所属单位进行的随机抽查；又比如执法人员对某具体单位违法情节、主观故意等方面进行要素判定，从而就如何适用法律法规进行的综合判断。

3 消防执法行为中选择性执法的合理性分析

消防行政执法中选择性执法的存在，本质是消防执法者与执法对象的非对称性。

3.1 人的不对称。

众所周知，消防执法人员的编制是有限的，并不能随着执法机构的意图或是实际需要而便宜调整，但社会却是在不断发展，期间产生的违反消防法律法规的新问题层出不穷，老问题越发堆积，执法者疲于奔命。

3.2 信息的不对称。

人的认识总是有限，执法者更非全知全能，对于现实中发生的消防违法违规行为不免挂一漏万，且随着社会各方面的不断进步，新工艺、新技术、新模式不断涌现，法律、规范的滞后性也影响着执法者的认知。

3.3 现实的执法策略。

从法学意义上讲，选择性执法可以理解为因为违法时间、空间和个体始终具有高度不确定性，执法主体对不同的管辖客体，根据情势变化，试图获得灵活性和实效性，从而在执法上作出的调整。因而，选择性执法是一种执法策略，是为了实现更深层次的公平与正义，而不是对法律的违背，更不是对公平合理的破坏[2]。因而，存在于消防执法过程中的选择性执法具有法理上的正当性和现实中的合理性。

消防执法行为中，选择性执法不仅具有合理合法性，对促进消防执法行为也具有正面作用。

4 正面作用

4.1 提高效率。

面对各类纷繁复杂的消防违法行为，通过甄选特定单位、特定违法类型，严格执法，以个别执法进行示范，从而产生强烈的警示和震慑作用，提高相对人的违法风险意识，可以极大的提升执法效率。

4.2 集中攻坚。

通过选择消防执法，对现实中存在的重难点问题，集中执法资源对其穷追猛打，可以有效地解决顽症痼疾。比如通过挂牌督办、联合检查等方式推进重大火灾隐患的整改。

4.3 维护正义。

在相对人普遍适用法律法规的基础上，消防执法机构和执法人员，针对违法行为人的具体情况进行区别处理，从而保障相对人受到合法合理的处理，社会的普遍正义亦得到了维护，相对人的实质正义也受到了支持。

在具有正面价值的基础上，我们也须认识到，选择性执法同样具有不容忽视的负面价值。

5 负面作用

5.1 破窗效应。

破窗效应是指如果有人打坏了一幢建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时的维修，别人就可能受到某些暗示性的纵容去打烂更多的窗户。在消防执法过程中，随着消防执法疏漏的逐渐增多，其他相对人就可能得到某种暗示：即使违反了消防法律法规，突破了消防技术规范也不会受到追究。从而导致违法违规行为的增多。

5.2 权力寻租。

既然在消防执法领域，选择性执法是必然且合理存在的，那么也就产生了权力寻租的空间。一部分执法者可以主动利用控制执法的疏漏或者选择执法与否来威胁利诱管辖客体，从而实现权力寻租的目的。

5.3 损害公信。

个别消防执法人员对一些历史遗留、关系复杂等疑难问题，有意的视而不见、充耳不闻，极大的损坏消防执法公信力，破坏了消防执法机构和队伍的形象。

6 对如何规避选择性执法危害的几点建议

在消防执法行为中，选择性执法有其必然和合理性，其正面作用不可忽视，其负面作用亦当引起警醒。笔者认为，通过扬长避短，发扬其正面作用，规避其负面作用应是我们的合理选择：

6.1 优化执法资源。

执法资源的局限性是产生选择性执法的最直接原因。在无法大规模扩大执法资源的情况下，只有优化现有执法资源，才能最大限度降低选择性执法带来的负面影响。首先是明确职责边界，通过明确政府、部门、行业、企业消防职责，强化社会整体消防安全意识，提升社会整体消防安全水平；其次是分类层级管理，明确基层安全管理组织的消防职能，提升消防执法检查覆盖率，降低消防选择性执法机率；再次是保障消防执法队伍专于主业，对消防执法人员减负增效，减少非业务工作方面的事务性工作。

6.2 规范自由裁量。

通过制度性建设，把自由裁量权纳入规范运作中，将极大的压缩选择性执法过程中的权力寻租空间：一是严格落实告知和听证制度。按照执法规范化的要求，对告知、听证制度要严格履行，未履行的，应在外部承担行政诉讼败诉和国家赔偿的风险，内部承当各项考核、评比失分的责任，甚或要受到纪律处分。二是重要案件集体讨论。对社会影响大、涉案金额高或其他疑难重大案件，消防执法人员在具体办理过程中，在先期调查的基础上提交部门负责人进行集体讨论，不得由办案人员自由裁量定案。

6.3 借助科技力量。

科学技术的不断更新对执法行为模式具有重大影响。通过借助科技力量，能够极大的减小选择性执法的负面影响。其一是利用执法系统随机生成检查项目，随机分配给各执法人员，通过“双随机”执法模式，避免执法人员的主动选择性执法行为；其二是利用科技力量规范执法行为。比如推广使用移动执法终端和执法记录仪，通过技术手段，准确记录执法过程，极大的提升执法过程中的规范化水平。

6.4 强化监督措施。

“没有监督的权力，必然导致腐败”。因此，对消防执法行为的全过程监督，将有利于打击执法人员利用选择性执法进行权力寻租。一是内部监督，消防执法部门、执法人员应该接受纪检监察部门的监督，消防执法部门应定期向纪检监察部门通报执法情况和人员变动情况，部门内部也应设置监督机构，促进执法行为规范化。二是外部监督。消防执法部门、执法人员应该接受群众监督。尤其对群众感到有疑问的执法行为，在符合程序的要求下，消防执法机构应该做出说明和处理，加强与群众的互动，提升群众对消防执法机构的信任度。

参考文献：

[1]：戴治勇，选择性执法， 西南财经政法大学，《法学研究》,2008(04):28-35。

[2]：耿艳文，选择性执法的正当性探讨，人民论坛。

作者简介:彭如彪，甘肃张掖，青浦区消防救援支队初级专业技术职务。