英国邻里规划经验对我国社区规划法定化的借鉴

英国邻里规划经验对我国社区规划法定化的借鉴

景璨

广州市城市规划勘测设计研究院 广东广州 510060

摘要：社区是社会治理最小单元，完善社区规划制度是实现社会共建、共治、共享的重要抓手之一，社区规划法定化才能发挥其促进社会治理现代化的预期。现代规划起源地英国于2011年将社区级规划——邻里规划列为法定空间规划，其十年实践的成功与不足可作为我国社区规划逐步走向法定化程序的镜鉴。本文聚焦于政府授权机制、政策制度设计和社区自治能力建设，运用文献研究法，分析英国邻里规划制度推行以来的成效与失败教训，由此总结出四点可用于我国社区规划法定化的借鉴：向社区度让或共享部分规划权及开发控制权，并谨慎划定权利边界；重视培育社区组织、协调、调动资源的团体行动能力；逐渐扭转被动式公众参与的惯性，在大量实践中激发并锻炼公众参与的主动性；长期培固社区规划师制度，以此培育社区基层专业规划能力。

关键词：邻里规划，社区规划，法定规划

1 引言

自党的十六大以来，中央提出的治国理政思路从“管理”上升到“治理”，党的十九大进一步明确社会治理的工作重点是“社区治理体系建设”，“打造共建共治共享的社会治理格局”。社区作为基层治理的主体，是居民生活的基本单元，也是实现社会“共建、共治、共享”的最小空间载体。加强社区规划，完善社区规划作为社区治理主要方式的功能，是实现社区治理能力现代化的有效途径之一，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和重要抓手。近年来学界有不少关于将社区规划纳入法定空间规划体系的讨论和主张^[1]，长远来看，唯有将社区规划法定化才能保障其稳定、有效地实施，发挥推动完善社会治理体系的预期。

2 相关研究与实践

2.1 社区

“社区”（community）一词来源于拉丁语,原意是团体、共同，德国社会学家滕尼斯赋其定义为通过血缘、邻里和朋友关系建立起的人群组合，并应用到社会学的研究中。费孝通先生将其翻译为“社区”。目前，学界普遍认为“社区是一定地域范围内一定规模人群的社会生活的共同体”^[2]。

2.2 社区规划

社区规划最早起源于西方国家，随着西方各国社会运动的发展而逐步成熟并扩大影响，较为知名的有美国的社区行动计划、英国的协作型社区规划、新加坡的政府主导型社区规划、日本的社区营造等，社区规划逐渐成为多国探寻解决社会割裂、地区贫困等问题的主要途径之一^[3]。我国学者杨贵庆认为，“社区规划是基于一定地域空间范围内居住人群共同体利益的目标、计划、措施和行动安排。它通过广泛的公众参与和多元主体协作，对社区的经济发展、社会文化和物质环境进行综合的、整体的、系统的规则制定、空间安排，解决面临的各种问题和发展诉求，保障广大居民的公共利益。”^[4] 2010年以来，社区规划在国内研究关注度不断攀升，公众参与、社区公共服务设施配置、社区规划编制相关的研究成果最为高产。规划实践方面，随着人们生活方式、行为模式以及社会需求趋向多元化，国内社区规划实践案例也逐渐增多，北京、上海、武汉、深圳、广州、厦门等各大城市都展开了探索，并都从关注物质空间规划转向更加关注社区生活品质，多元主体共建、共治、共享的行动模式，以及实现不同社会价值的发展。

虽然目前我国学者对社区规划研究的重视程度不断提高，基本覆盖了概念内涵、社区规模设置、社区设施配置、社区治理行动模式等多方面，但这些研究大多置于当前规划制度前提下，未深入探究社区规划作为法定规划的制度构建问题。因此，本文聚焦于政府授权机制、相关政策制度建设和社区自治组织能力建设三方面，总结、分析英国迄今实施十年的法定规划——邻里规划制度的经验及教训，为我国社区规划逐步走向法定化程序提供一些借鉴。

3 英国邻里规划的制度内容及实践经验

3.1 制度内容

2011年，英国政府颁布《地方主义法》，引入邻里规划制度，希望社区居民通过邻里规划实现地方规划难以覆盖到的社区发展，使社区朝向居民所想的方向变好^[5]。英国的法定规划体系由三级空间层次转变为四级，社区即第四级。邻里规划须由特定机构编制，该机构须是教区或邻里论坛，邻里论坛由至少21名在该社区居住或工作的成员组成。

邻里规划的规划范围通常与一个教区大致相当，教区是英国乡村地区治理的传统单位，英国乡村地区推行小范围的乡村规划由来已久^[6]。城镇地区虽有类似尺度的社区规划或社区战略，但本质是社区行动战略而非以空间开发为主的社区发展规划^[7]。在2011年的规划改革中，英国中央政府赋予城乡地区都可开展小范围发展规划的编制权利，将邻里规划划定为法定发展规划的一部分，社区级规划开始具有法律效力^[8]。

邻里规划的制定需要专业规划师的参与，充分的公众意见征询，保证当地居民参与到规划的各个阶段。经过当局审查，并获得半数以上邻里社区公民投票的同意率，邻里规划即可被纳入地方规划，在此基础上社区可以行使规划权。值得注意的是，对于法律明确的小型开发项目，邻里社区有权根据规划直接批准开发，而无须额外向地方规划部门申请规划许可，如此提高了社区开发项目的规划审批效率，完善邻里发展机制。

《地方主义法》赋予四种与土地开发或社区服务紧密相关的社区权利，分别是社区拍卖权、社区建设权、社区挑战权和社区收回土地权^[9]。在这些赋权基础上，邻里规划允许社区居民、社区雇员和社区内企业通过当地教区委员会或社区论坛，决定在邻里规划范围内建设什么公共设施，保留某建筑物，确定新的住宅地、商业地和商店的具体位置，明确其外观形象。此外，为鼓励更多社区编制邻里规划，政策规定邻里规划通过公投的社区可享受25%的社区基础设施税，即从地方政府获得1/4的地区新开发项目征税收益，用于维护和新建社区公共基础设施^[10]。

英国法规对邻里规划的编制形式没有明确规定，社区居民可以尝试采用不同的编制方法，但编制内容必须以所在社区的土地开发与使用为核心，编制成果要交由地方规划当局审查，内容不能与地方发展规划相抵触。《地方主义法》对邻里规划的有效条件设置以下3点制约条件：一是须符合《国家规划政策框架》，二是须符合地方规划当局制定的更广泛区域的战略愿景及其他法律要求，三是当地公众能够对邻里规划的编制进行公民投票，其编制内容须得到大多数投票者的同意。

3.2 实施结果与成效

截止到2019年秋，已有750多个邻里规划通过公民投票被合法化，2600多个社区编制了邻里规划，邻里规划的实施取得了以下五点成效：（1）对于住房供应推动效果显著，大部分邻里规划落实了上层次规划分配的住房供应任务；（2）提升了社区自组织能力，有效地整合纯粹土地利用规划政策之外的地方事务；（3）促进社区内部的社会互动和社会凝聚力；（4）与慈善信托公司等社会组织搭建了良好的合作关系，形成了较为可持续的集资方法，建立社区利益公司和社区土地信托，发售社区股份，这种融资方法分担了本来由英国政府独力承担的风险，并将开支决定由政府交到信托基金及社区手上，减少了政府的介入。（5）推动社区良性综合发展，也使社区和地方政府、第三方、出资者等其他利益相关方受益^[11]。

3.3 失败教训与制度弊端

有研究表明英格兰邻里计划的67%以上都发生在农村地区，相比之下，城市地区的邻里规划仅为三分之一，大伦敦的邻里规划总数不到英格兰其他地区的十分之一，而且其城内贫困地带毫无邻里规划产出^[12]。邻里规划在英国乡村与城市推行范围的巨大反差，反映出城市地区开展邻里规划所遇到的问题较乡村教区复杂的多，该制度存在不适用于城市地区的弊端。

第一，人口基数大、流动人口多的城市社区开展邻里规划困难。由于邻里规划须有邻里居民的广泛参与，人口基数较大的社区在宣传、组织以及协作方面都要耗费更多的金钱和时间成本。更多的居民意见将如何统一，人数增多如何组织集体行动本身也是复杂难题。此外，特大城市流动人口多，流动人口的社区归属感并不强烈，不愿意花费额外的时间和精力为社区的发展做自愿贡献，对邻里规划响应不积极，在此类社区开展邻里规划难以确保多数居民参与规划的各个阶段^[13]。

第二，在规划前端决策阶段规划权力被分散到诸多利益主体之间，社区缺乏有效的组织手段高效平衡多方利益，必然导致决策过程的延缓，耗费大量时间^[14]。据统计，制定邻里规划的平均时间在18个月到3年之间。反复博弈使规划编制前期就障碍重重，有些社区因此半途而废。

第三，制定邻里规划需要大量资金。制作邻里规划的成本包括宣传、组织会议以及聘请专业顾问，成本合计最高可达十万英镑，高额的金钱成本导致贫穷社区只能放弃邻里规划。而中产阶级聚集的社区则有能力编制并实施社区规划，选择其期望的发展之路，长此以往将导致社区贫富差距逐渐拉大，加剧阶层对立。

第四，存在社区行使规划权利与地方政府对抗的情况。社区居民通常反对环境设施等有负面影响的项目落建于本社区，社区天然的保守性很可能借助社区规划权利导致更多的“邻避”现象产生。例如，牛津郡的泰姆社区虽然在社区规划中落实了郡议会政府分配的600套住房计划的数量目标，却将住房分散布局在许多零碎地块中，通过阻碍和对抗政府发展规划来保障自身社区利益^[15]。

第五，编制主体普遍欠缺对专业规划的理解。邻里规划的主体是其教区议会或邻里论坛，地方政府和规划咨询机构只能作为辅助或指导，而不能取代社区团体代表的决策和规划编制地位。而社区团体代表大多由非规划专业人士组成，社区规划编制过程不可避免地涉及不少具体规划问题，专业知识和技能支持是必不可缺的，仅仅依靠专业人士指导辅助并不足够。在规划咨询机构介入邻里规划实例中，存在咨询公司取代规划小组或者咨询公司的辅助作用未发挥到位的问题。

第六，城市地方政府对于邻里规划的制度性支持、配合程度并不高。这一现象在大伦敦较为突出，约一半的自治市镇的地方政府规划部门对成立邻里论坛的申请审核要求较高，或者增加限制规则^[16]，导致邻里规划编制第一步就难以迈出，这也打击了更多社区团体开展规划的期待。

4 对我国特大城市社区规划法定化的借鉴

尽管我国与英国实行不同的法系和规划制度，但英国作为现代规划发源之地，其社区级别法定规划试行十年的经验仍然有可供我国借鉴之处。

4.1向下度让或共享部分社区规划权及开发控制权，谨慎划定权利边界

我国治理制度创新鼓励实现社区自我治理，而自治社区的前提是一定程度的社区放权。因此，需要正视规划权及开发控制权度让给社区的问题，在规划政策及体制中给社区规划一席法定规划的地位，如此才能实质性地从管理走向治理。在英国邻里规划中，社区可以建议新房屋、商店和办公室的位置，提供新的基础设施，保护并提高当地街道和城社区中心的活力，保持社区绿化空间和传统肌理，并在这些新开发项目的设计上、开发运营上有规划控制权、使用权和一定的收益权。因此，才得以推动社区规划呈现主动参与决策的特征，社区自治能力得到锻炼提升。

政府度让或共享部分规划权要划定合理的权利边界，谨慎放松管理权限，最好有明确政策规范作依据，否则易发生社区规划对于上层级规划的要求“阳奉阴违”，或者邻避现象，且难以依法处理。此外，政府应明确其维护公共利益的角色，对于一些涉及公众利益但易发生邻避问题的项目，例如加油站、变电站、垃圾站等设施的布置，须在本级规划中把控，绝不可把此类议题的规划决策权下放至社区。

4.2重视培育社区组织、协调、调动资源的团体行动能力

政府向社区赋权必须建立在社区有匹配的能力基础上，所以说社区自治能力提升是关键。社区自治能力主要包括内部组织与协调能力，以及调动资源的集体行动能力。内部组织能力体现在有效建立不同利益方的同场话语权、形成利益冲突谈判和调停机制、促进共同有益目标的共识行动等。调动资源能力则体现在有效调动媒体力量开展公众参与，有效融资，进而确保规划编制乃至实施、运营有资金保障。由于社区发展往往不以盈利为目的，社区规划也往往与市场并不接轨，维持资金运营能力是个难题，建议借鉴英国社区居民发售社区股份融资的做法，未来关注在商业模式上的探索，探索社区治理的财政可持续方式。

我国基层社区当前推行的是“党建+社区”模式，社区自组织协同能力、集体资源积累和共同行动经验存在显著隐性的弱治理特征，多元主体共同在场、共商共建共享的情形不易发生，而在西方国家社区具有更强的自组织特征，NGO、志愿者体系更加健全^[17]。但即便是在英国，邻里规划实践反映出的社区自组织能力也是参差不齐。我国社区在这方面的还需要慢慢摸索，多学习与实践。

4.3提升公众参与的量与质

在大量实践、积累经验的基础上培养公众参与的主动性。公众主动参与是社区规划的内在动力和核心活力，是实现社区治理由政府主导向居民自治转型的关键所在。英国比较高的公众参与度是多年持续实践和提高的结果。公众参与的规划是一个逐渐成熟和自我迭代学习的过程，初始必然会出现许多问题，但是随着经验的积累，公众主动规划的能力会得到提升。

应进一步发挥社区规划“公众参与”的特质，探索将社区公共空间需求管理，作为联系服务居民的重要渠道融入日常社区管理。加强发挥社区组织的联系和激发作用，提高公民意识，拓宽公众参与的深度和广度。

4.4培固社区规划师制度，培育基层专业规划能力

基层部门和人员配置的规划专业性不足也极大地影响社区规划开展的自组织能力，社区居民群体规划专业素养也难以一蹴而就，需要非高昂收费的规划专业机构长期指导、培训，培育社区公众参与社区规划的意识和能力。近年来，北京、上海、成都等城市正在积极推进责任规划师、社区规划师制度，通过团队培育、资金支持、工作机制等系统性的制度保障，培育一批有能力、有情怀、有意愿扎根基层的跨专业工作团队，为地方发展提供持续的专业支撑和能力建设。

5 结语

英国近十年的社区级规划法定化实践经验可作为我国未来将社区规划纳入法定规划体系的镜鉴，在政府授权机制、政策制度保障和社区自治组织能力建设方面提供了参考，其成效证明社区规划法定化可积极促进社区融合，提高社区自治能力，其失败教训亦说明社区规划法定化还需漫长道路摸索求是。我国不同地区经济、社会、文化和物质空间的特点不同，人们对社区权益的认知水平参差不齐，决定了社区规划法定化无法全面铺开。因此，建议未来在条件相对成熟的城市进行社区规划的试点并对实施效果进行汇总和反馈，形成完整的建设机制后再推广。

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