刍议历史街区历史保护与活力激发

胡雪晴

广州市城市规划勘测设计研究院

摘要：在城镇化建设的浪潮中，历史地区作为城市文化保存最完整、最丰富的地区，面临着物质环境保护与现代功能拓展的双重压力。当前历史地区仍处在发展停滞、功能衰退和活力减弱的困境中。本文通过对国内外相关法规政策的研究以及对街区活力必要条件的推导，就在历史保护与活力激发之间探求平衡提出了相关建议。

关键字：历史保护街区 活力激发 保护与更新 政策与法规

1．研究背景

1. 1. 国内外保护现状综述

1960s到70年代初，历史遗产保护在世界范围内逐渐开始成为潮流^[1]。文物保护的对象从博物馆文物、纪念碑扩大到历史性建筑物和历史地段，保护也逐渐从建筑本身演变为周围的历史文化环境，从单体到群体，从只限于材料的保护扩大了到“文化资源”的概念。

发达国家，尤其是欧洲国家对于历史遗产的保护是最为突出的。这些国家往往有细致而深入的规划保护体系。如通过调查分析对历史街区内每一幢建筑进行保护分类，制定不同的保护维修措施；将文物建筑原样保护维修，而对大多数旧建筑则采取维修外表、更新内部、改善市政设施的方式。值得注意的是，除物质方面的优化提升外，改善社会问题（如移民、就业等等）也作为规划的重要内容。

相比之下，我国的历史街区保护较为滞后。特别是到了20世纪90年代，随着房地产市场的兴起，历史地区遭遇了“大拆大建”。而今，随着保护制度的健全，大规模的拆除和再开发的频率己经降低，历史建筑在开发中遭受破坏的现象也得到了一定程度的遏制。

1. 2. 矛盾现象概述

当前历史街区保护与活化的矛盾主要集中在三个方面。一是老旧社区的问题。处于重要历史街区的老旧社区往往基础设施老旧，人口老龄化、流动化特征明显，居民拥有强烈的改善居住条件的诉求。优势的区位条件以及生活环境的破败，往往带来的是开发商主导下的推平重建。二是历史保护的需要。一些历史建筑与文保单位历经岁月洗礼之后，的确需要保存修缮。但历史要素在多数时候被施以博物馆陈列式的保护，历史原真性与地方特色保护被简单地视作传统构筑物的封闭式维护。对历史信息的有限解读，导致一些颇具风貌的民居、古树被排除在保护之外，甚至出现了拆旧仿古，以假代真的现象。三是街区活力的营造。街区的活化需要商业资本的引入。经济运作之下，街区固然得到了发展，但也带来了绅士化。此外，商业化的历史要素，呈现标准化、符号化，反而导致了特色的消磨。

2．历史保护与活力激发理论发展

1. 国内外保护概念发展历程

国际上，保护法规最早可追溯到希腊，其于1834年颁布了第一部保护古迹的法律^[2]。此后，直到19世纪末期，工业革命带来的大量破坏性城市建设之后，英美法日各国才开始陆续关注起遗址保护。到1933年，《雅典宪章》从城市规划角度强调了历史纪念物的保护修缮，但依然是纪念碑式的单一文物的保护。而现代化保护的发展，始于1964年的《威尼斯宪章》，保护对象从单体建筑物扩充到独特城市或乡村环境。随后《内罗毕建议》正式明确了历史地区的概念，《马丘比丘宪章》开始强调文化传统等非物质要素。

而国内首先将历史保护的概念用到城市范畴是在1982年，第一部《文物保护法》颁布，“历史文化名城”从此成为历史保护的重要依据。1989年，《城市规划法》进一步在规划角度强调保护概念。随后陆续颁布的全国性和地方性法规大多都从空间层面进行管控，但整体法律效力不强。直到2008年，《历史文化名城名镇名村保护条例》颁布，历史保护才有了切实的法律依据。但条例对于价值评估体系、监管责任主体以及破坏行为追责等方面定义仍不明确，在当时的实际操作过程中，出现了诸多问题^[3]。2011年《非物质文化遗产法》使得保护对象正式拓展到非物质范畴。

如今，保护概念经过百余年的演进，范围不断扩充，技术不断发展，从单个构筑物的修复转变为了综合社会、经济多个维度的可持续性保护。发掘城市特色，进行社区营造成为历史保护工作的重要目的^[4]。随着保护规模的日益扩大,市场机制与经营理念逐渐融入保护领域，历史保护工作步入保护性开发的新阶段。^[5]

2. 国内外历史街区保护与发展保障体系

国外历史文化保护以登录制度为主，在资金投入、管理机构、法律监督等方面有着较为完善的体系，并融合了经济、社会、生态、旅游多个领域的理念^[4]。资金投入方面，欧美亚发达国家主要从政府部门、社会团体、慈善机构、个人等多方筹集。管理机构方面，除了专设部门、安排专业人员，进行统一管理之外，还与民间团体、土地所有者一同进行密切合作（如图）。法律监督方面，主要是立法明确了行政管理、资金来源、公众参与和监督保障体系。系统化、精细化的条款设立，避免了执法的随意性，提高了保护的操作性。一些国家还根据本国特色，设立了特色保护制度。比如英国的保护官员制度，法国的国家建筑与规划师制度和拆除许可证制度，美国的发展权转移和地役权的转让及减税制度。

图1 欧美亚国家历史文化保护管理机制

我国的保护与发展体系由三个层次组成，分别为：文物保护单位保护,历史街区文化保护区保护,历史文化名城保护^[6]。法律法规体系以城乡规划法、文物保护法、非物质文化遗产保护法、历史文化名城名镇名村保护条例、文物保护法实施条例为骨干。整体而言，国内的法规体系建设是自上而下的，内容以硬性要求为主，对资金保障、行政程序、保护规划、保护措施以及法律责任等作出了总体规定。而各地方政府则结合城市规划与城市发展情况，制定了更为详尽的法规、条例与技术标准^[7]。

对比国外起步较早、更为完善的保障体系，国内的法律法规虽然对保护历史街区提供了法律依据，但资金来源仍不够多元，公众参与仍不够深入，具体条款仍不够精细，可实施性有待提高。地方条例还应结合地方特色，制定相关政策。

3. 历史街区的活力营造

芒福德认为活力是城市有机体的内驱动力^[8]。而杨·盖尔强调城市公共空间的活力源自日常生活^[9]。雅各布斯提出，市民生活的多样性，人与人活动及其生活场所的相互交织构成了城市活力^[10]。总的来说，城市活力可由人和活动场所定义，而后者其实是由物质空间和功能内涵所构成的整体。因此，城市空间可视为物质、功能、人构成的共同体，三者相互制约、相互依存，共同作用^[11]。在历史街区的活力营造中，物质层面可以理解为历史建筑、基础设施以及社区的公共空间活化利用。功能层面指的是功能置换、业态调整、混合分布等一系列改善措施。在人的层面，则主要关注公众参与、方便可达、居住舒适等日常生活要素。

历史街区是重要的城市资源，它既是有形资产，也是无形资产。这种独特的文化资产，具有极大的经济价值。于是物质层面的活化，功能层面的提升以及人的层面的改善，往往经由社会资本的参与，进行商业化空间塑造，通过吸引游客，促进人的活动的发生，提高街区活力。这种通过市场运作，将城市有形与无形资产经营利用，实现最优化城市资源和最大化城市效益的“经营城市”理念，不可避免地融入到了历史街区的活力营造中^[12]。地方政府也更倾向于通过街区开发，放大历史街区的经济价值^[13]。在历史街区的活化实践中，旅游化与商标化就此成为了主要趋势。然而，过度的商业开发导致的是，当地居民常被置于街区经济效益提升之外，游客取代他们成为了改造后空间的主要使用者。

3．基于保护活化平衡的历史保护策略

3. 1. 保护活化平衡的历史保护法规建议

法规是历史保护的根本保障，是历史保护制度设计的价值取向。借鉴国外的经验，结合国内历史街区发展现状，从物质、功能和人的层面，我国法规可以就登录制度、保护机制和公众参与三个方向进行进一步完善。打造“地方法规+实施细则+操作办法”的法律架构，充实细化法规条例，增添可实施性，平衡历史保护与活力营造。

在登录制度上，采取历史专家、保护团体、市民、地方政府、国家相关部门多方共同参与认定评级制度，灵活确定保护要素。具体来说，是由历史专家通过现场调查确定候选名单，保护团体在候补名单基础上公开征询市民意见。地方政府根据征询意见对名单上的历史要素进行分级，然后交由国家相关部门正式认定。

在保护机制上，首先应建立由专家顾问以及社区公众共同支撑的历史保护管理机构作为决策主体。其次需要设立基金，筹集政府、非政府机构、社会群体、个人以及慈善机构等多重经费来源。接着需要明确评价标准，打造多种渠道，由多方进行监督，并制定多层次系统化的管理体系。将历史保护机制法制化长效化。

在公众参与上，应明确公众的权利与义务，大力宣传展示吸引市民参与。同时应减少纯粹教育、简单告知、象征咨询等类型的非实质性参与，推动社区住户、城市居民积极主动参与决策，鼓励市民代表合作经营历史街区。

3. 2. 保护活化平衡的历史保护政策建议

政策是历史保护的重要指引，是历史保护实施建设的前提条件。在政策制定方面，应先行确认街区历史资产价值、街区发展方向，明确发展方向、文化产值和经营目标。由地方政府主导，组织有关部门、社会企业、慈善机构以及社区居民团体，通过对街区历史价值的前期调研、实地测量和评估将问题按轻重缓急分类，根据紧急情况，预设先期引导方向^[12]。优势的区位以及落后的设施影响下，历史街区的主要引导方向在物质、功能和人的层面依次是交通组织、配套设施和经济发展。

在交通组织方向，应着重解决历史街区大运量的交通需求和狭长破败的现状巷道之间的矛盾。综合考虑附近居民与往来游客的停车需求，规定组建公共交通、私人汽车以及非机动车多层级道路交通网络，并为街区内一系列经济、文化活动预留步行空间。

在配套设施方向，应强调市政设施和社会设施的协同配合，历史街区周边居民提供基本的居住服务。比如规定设置多层次的配套商业，根据步行距离依次设置24小时小型便利店、中型超市和生活服务设施。在距离街区较远的位置，延公共交通干线设置大型商业中心。在保护传统风貌的同时，满足社区居民生活需求，进行活力营造。

在经济发展方向，应从资金统筹、财政支持等方面进行引导。政府可以为历史保护活动提供财政补贴，协同银行为修缮维护提供低息贷款，并进行税收减免来提高社会群体自主改造的积极性。这样可以避免历史街区的过度开发。此外，还可以引入社会资本，在政府主导下运营街区。

3. 3. 保护活化平衡的历史保护实施策略

实施是历史保护的具体行动，是历史保护整体工作的空间基石。实施策略可以是多方面的，这些方向根据之前关于活力要素的分析，也可以分为物质、功能及人三个大的方面。

物质方面主要是历史建筑的整治修复，交通体系的梳理改善以及开放空间的增设补充。从平衡角度来说，这些事项可以经由市场进行多样化处理，规划部门也应基于历史风貌保护需求进行必要管控。在利用社会资金活化街区的同时，避免对历史要素的破坏。

功能方面主要是原有功能的置换更新，街区密度的调整以及基础设施的改造完善。这个方面的实施更强调社区居民的自主改造和积极参与。采用居民主导，政府监督，市场参与的形式，进行小规模渐进式的动态调整。根据发展要求，加强功能多样性、可持续性。对于基本生活设施建设，政府应进行资金补贴或是税收减免奖励。

人的方面则是物业管理的优化以及改造资金的筹措。这就需要建立党建引领下的城市基层治理机制，通过联席会议的形式，组织社区居委、物业管委、业主代表、服务企业等，就日常事务进行协商议事。街道应当搭建社区反馈机制，加强行政监管，保障社区治理长效化。

4.结语

回顾近40年的历史街区发展历程，保护和活化是永恒母题。如何在改善居民生活、维系其原有社会关系的同时，保护传统文化、发展现代经济，是需要研究探索的课题。基于对街区历史保护和活力营造的国内外实践和理论研究，本文就法规、政策和实施三个方面提出建议与策略。希望这些浅见能为相关研究提供参考。

参考文献

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