试述检察监督与行政代履行的关系—检察法律监督推进环境资源修复的实践与探索

试述检察监督与行政代履行的关系—检察法律监督推进环境资源修复的实践与探索

聂明凤

福建省三明市三元区人民检察院

2021年7月1日起实施的《人民检察院公益诉讼办案规则》第六十八条的规定更是明确了检察机关可以针对行政强制问题开展公益监督，从而解决行政机关以进入执行程序而规避履职的问题。但是，综合行政强制工作存在的复杂社会关系，行政执法能否切实落到实处将直接影响环境资源的保护。在此，笔者将结合工作实际围绕检察监督与行政“代履行”在保护环境资源方面的关系进行探讨。

一、检察法律监督与行政“代履行”

（一）检察法律监督

根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》及《人民检察院公益诉讼办案规则》、《人民检察院检察建议工作规定》等法律、司法解释及司法政策的规定，检察机关向行政机关开展法律监督的途径，包括履行行政检察、公益诉讼等职权在内。检察机关无论是行政检察职能，还是公益诉讼职能中，均可以对行政机关的不法行为进行法律监督，其中的差别主要在于范围的不同，公益诉讼职能中限定了具体的范围，且需达到损害“两益”要求，而行政检察职能中却无此规定。

（二）行政强制“代履行”

代履行，又叫代执行，是指义务人不履行法律、法规等规定的或者行政行为所确定的可代替作为义务，由行政强制执行机关或第三人代为履行，并向义务人征收必要费用的行政强制执行的方法。《中华人民共和国行政强制法》明确规定，行政机关或没有利害关系的第三人可以成为代履行的主体，并把代履行的范围限定在交通安全，破坏自然资源，环境污染方面。而代履行又可以分为一般代履行、即时代履行和第三人代履行。其中即时代履行，是指即刻实施的代履行行为，属于即时强制，是为了排除目前紧迫障碍的需要，而不是为了强制履行义务。第三人代履行，是指行政机关委托没有利害关系的第三人代履行。

二、检察法律监督促进行政代履行的常见实践

法律关于“代履行”的制度设计，目的在于规避因当事人不履行而导致受损的利益难以实现恢复的问题。《行政强制法》将代履行的范围限定在交通安全、破坏自然资源、环境污染方面，与检察公益诉讼的范围具有重合性，当然也与行政检察的范围具有契合性。

（一）督促代履行促进规范开展行政非诉执行

根据《行政强制法》的规定，行政机关作出行政处罚决定后，在一定条件下，既可以选择采取代履行，也可以选择向人民法院申请强制执行，即“行政非诉执行”。行政机关具有较大的自由权，也出现了行政机关首选申请法院强制执行的“一刀切”现象，而在法院采取 “裁执分离”的背景下，往往导致行政处罚无法落实到位。检察机关可以通过监督督促行政机关采取“代履行”，切实保护公益。例如，当事人违反《中华人民共和国森林法》的规定擅自改变林地用途，毁坏林木的，林业主管部门对其作出责令限期恢复植被等处罚决定，当事人未在限定期限内自行恢复植被的，行政机关既可以采取“代履行”，又可以申请人民法院强制执行。为防止行政机关“一刀切”，检察机关可以发挥法律监督作用，督促林业主管部门采取“代履行”，估算代履行费用，敦促当事人自行恢复或缴纳代履行费用，从而提高行政效率，最大限度保障生态资源。

（二）公益诉讼促进环境、资源恢复到位

根据《人民检察院公益诉讼办案规则》明确规定，就“行政机关有强制执行权而怠于强制执行，或没有强制执行权而怠于申请人民法院强执行。”“根据地方裁执分离规定，人民法院将行政强制执行案件交由有强制执行权的行政机关执行，行政机关不依法履职的”， 在法律规定公益诉讼范围内损害“两益”的，人民检察院应当立案。此规定，是行政强制与检察公益诉讼的接轨，有利于化解多年来检察机关关于划分监督类型、明确检察职能的困惑。

对于无行政强制权的行政机关怠于向人民法院申请强制执行的行为，具有两种理解，一种是针对即将临近申请期限，另一种是仅针对已超过法定的申请人民法院强制执行期限。笔者认为，出于立法目的是在于保护公益，应为第一种理解。检察机关针对“临期”案件提出检察建议，可以促使行政处罚加快进入司法程序。而对“过期”案件的处理，因超期而不符合人民法院受理的条件，无法通过司法程序实现处罚目的，检察机关通过提出检察建议，可以督促行政机关根据实际情况积极采取“代履行”进行救济，确保公益得到保障。同理，在行政非诉执行司法实践中广泛运用的“裁执分离”导致的最终执行机关未能执行到位的情况，既是人民法院怠于跟进执行结果，也是行政机关未将执行责任落实到位。为此，检察机关主要的监督对象为行政机关，督促其及时启动如“代履行”等强制执行程序，积极保障“两益”。

三、行政代履行实施过程中的困境

检察机关通过提出检察建议的方式督促行政机关加大代履行的力度，但行政机关在执行代履行过程中存在诸多困境。

（一）行政机关对采取代履行的检察建议不认同。检察机关无论是通过发挥行政检察还是公益诉讼职能，督促行政机关积极采取代履行的建议，往往难以得到行政机关的广泛认同。笔者认为其主要原因有二：一是行政机关对检察机关监督的不认同，这当然与目前的执纪问责环境以及业绩评价体系有直接关系。二是行政机关普遍对代履行制度的回避，采取行政代履行意味着执法成本的增加，也是执法风险的增加。

（二）行政代履行操作性不强，行政效率不高。《行政强制法》中规定代履行程序包括下达代履行决定书、三日前催告、行政机关派员到场监督、相关人员见证执行过程等，还包括代履行费用的核算，但这些规定均较为粗泛，实操性较差。而在部门法如《固体废物污染防治法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《土壤污染防治法》等法律规定中也未规定具体的操作程序。此外，代履行过程中不可避免地可能引发较大社会矛盾，影响执行过程，导致行政执行效率不高、效果不佳。

（三）行政代履行费用追缴存在困难。无论是《行政强制法》，还是包括《固体废物污染防治法》等部门法律在内的法律规定，均规定当事人应当承担代履行的费用。但是，现实中存在代履行费核算困难、当事人不认可核算结果、难以追缴等难题。其中，关于追缴代履行费用问题，虽然现在有一些法律法规规定由政府部门先行代付，但最终仍需要落实到由当事人承担。因此，将可能引发新的诉讼用以追缴代履行费用，诉讼成本较高。

四、以双赢多赢共赢司法理念化解行政代履行困境的实践

行政机关采取“代履行”存在困难，检察机关的监督也会遇到瓶颈，导致监督效果不佳。关于化解困境的方法，笔者认为如下几种方式具有一定的借鉴意义。

（一）检察机关法律监督应当涵盖监督项目的全过程

检察机关在提出检察建议之前，需要对案件事实进行调查，也需要对行政机关违法的行为进行查证，还要针对处理方法提出建议。跟进监督是保证检察建议的刚性的重要一环，要及时了解行政机关在代履行过程中的困难，积极提供法律服务，确保案件落实到位。如在一起污染环境案刑事附带民事公益诉讼案件过程中，检察机关同时向环保部门提出监督违法行为人依法处置危险废物，违法行为人拒不履行义务时，采取代履行的检察建议。在该案中，检察机关对环保部门落实检察建议事项的全过程进行跟进了解，积极为其提供法律服务。最终，共同促成违法行为人同意在环保部门的监督指导下自行处置危险废物。

（二）检察机关应当主动为行政机关提供沟通桥梁作用

行政机关采取“代履行”往往涉及专业较强、风险系数较高的领域。为切实保障公益，检察机关可以充分运用圆桌会议、诉前磋商等方式，为行政机关搭建沟通桥梁，寻求最佳处理方式。如在一起非法占用林地案公益诉讼案件中，违法行为人已被追究刑事责任，但其擅自改变林地用途4637平方米一直未能恢复原状。检察机关向林业部门发出检察建议，督促其监督违法行为人履行恢复林地原状的义务，适时采取代履行，确保林地恢复原状。检察机关通过召开诉前圆桌会议，林业部门及违法行为人共同参加，同时邀请了林业技术部门、人大代表、政协委员、人民监督员等，就林地恢复问题进行共商，最终促成违法行为人同意自行恢复林地原状，取得良好的效果。

（三）积极以落实公益保障为最佳办案效果

检察机关法律监督的目的就是监督法律实施，而提出“代履行”的检察建议也是基于法律监督，促进公益保障。行政机关无论是采取申请人民法院强制执行，还是采取督促行为人自行履行，或者采取代履行，其目的在于确保受损的公益得到修复，保障检察监督效果应当立足于公益保障的大局。如在行政非诉执行监督过程，虽然行政机关存在怠于申请人民法院强制执行的行为，但在要求及时提出强制执行申请的检察建议提出后，行政机关通过督促行为人自行履行相应义务或采取“代履行”，从而达到监督效果，检察机关也不必追求检察建议事项的完全落实。

检察机关的法律监督与行政机关的代履行，甚至是行为人的自行履行，可以相辅相成，检察监督促进行政机关积极采取代履行，以提高行政执法效率，促进环境、资源得到保障；行政机关启动代履行程序，在确保执法公开、透明的前提下，也有利于敦促行为人为节约成本而选择自行履行；行为人自行履行或者行政机关通过提起诉讼追缴代履行费用，通过司法途径化解社会矛盾，当然其中最终效果是公益得到保障。

参考文献：

1.胡建淼主编：《行政强制》 法律出版社2002年版；

2.霍力民主编：《强制执行的理代理念》 人民法院出版社2005年版；

3.赵力栋：《浅析还是行政强制中的“代履行”》 《中国海事》2008年第11期。

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