我国土地使用权出让中存在的问题分析

我国土地使用权出让中存在的问题分析

谢成巍

吉林建筑大学经济与管理学院 吉林长春 130000

摘要：为促进我国市场经济发展，国家实行城市土地使用权有偿有期限出让制度。但出让制度在实施中也存在一些弊端，为完善该制度有必要对其弊端进行分析。

关键词： 土地使用权；出让 ；问题

我国是社会主义社会，土地所有制的性质为国家所有。我国宪法明确规定，城市土地归国家所有。建国初期，我国对国有土地都实行行政划拨、无偿使用的方式。随着我国经济改革开放，党的十四届四中全会明确提出实行土地使用权有偿有限期出让制度，对商业性用地使用权的出让实行招标、拍卖。这是为了适应建立社会主义市场经济新体制的需要，发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。

城市土地使用权出让是指土地使用权取得者取得城市用地的一种方式，同时也是对土地资产进行处置的一种方式，在这其中出让方式分别有挂牌出让、协议出让、招标出让和拍卖出让四种分类。但城市土地使用权出让制度在实施中也存在一些问题，影响了城市土地的有效利用。其弊端分析如下。

一、出让和划拨并行造成了更大范围的非公平竞争新因素

我国土地有偿使用制度的建立，其总的目的就是要同整个经济体制的改革目标相一致，即同市场经济相适应,为整个社会经济构建良好的公平竞争的条件和环境。但是土地使用权出让和土地使用权划拨并行的土地有偿使用的方式，在一定程度上又造成更大范围的经济组织土地使用的经济差别。

这种经济上的差别具体表现在:通过出让方式获得土地使用权的经济组织必须缴纳较高的土地使用权价格。因为这种价格是通过土地市场确认的，它在相当程度上反映了土地使用权在商品经济环境中的本来经济价值。而通过缴纳土地使用税方式获得土地使用权的经济组织，只须象征性地支付土地使用税。可见，土地使用权出让与土地使用权划拨并行的土地有偿使用的方式,不仅没能消除非公平竞争因素，而且它在-定程度还扩大了非公平竞争因素。

二、出让和划拨并行妨碍了土地市场的建立

土地有偿使用制度的核心，在于运用商品经济价值规律和市场机制,通过土地市场来调节土地的供求关系，合理配置土地资源，完善用地结构，提高土地利用效益，从而达到最大限度的节约用地的目的。但是，在两种土地有偿使用方式并存的情况下，就实际形成了只有极少量土地使用权进人土地市场的结果。

划拨土地使用权也使土地国家所有权“虚位”,并导致划拨土地使用权与国家土地所有权的理论冲突。一方面，划拨土地使用权使土地国家所有权“虚位”。划拨土地使用权典型的特征即是土地的无偿划拨和无偿使用。土地使用者无须向国家缴纳土地租金,并无偿使用国家土地。在改革开放前，我国划拨土地使用权基本上不受土地使用目的的限制，无论是社会公共利益，还是商业盈利，土地使用者都可以通过划拨方式从国家无偿取得土地。由于土地的无偿划拨使用，土地使用者成为真正的“土地所有者”。长期以来,正是由于土地的无偿和无期限使用制度，国家对土地的经济收益权和法律处分权未能真正实现,国家的土地所有权成为事实上虚位。

我国土地有偿使用法律制度的实践,无论是在理顺不合理用地关系上，或是在土地使用制度方面创建公平竞争环境，或是调节土地使用人之间的用地关系,实现节约土地和珍惜每一寸土地等目标上.都只能依赖土地市场才能实现。但是，在目前绝大部分土地使用人以缴纳土地使用税方式获得使用权的情况下，这部分土地是难以进人土地市场的。不通过土地市场的有偿使用，便无法真正体现土地使用权的商品价值。

现行的土地使用权竞拍制度中准入制度过宽，在以前土地协议出让时代该市曾规定:从事房地产开发和经营的企业必须有严格的资质要求，开发高层住宅、大面积居住区或外地企业来开发其资治规格更在三级或二级以上,可见市场准入困难，但这在资金、技术、企业信誉等多方面保证了房地产市场的健康运行。而目前的准入制度己无形地拆除了这道保障，不论任何企业，任何个人都能加入竞拍，并充许竞得者可获单项开发资质，即“先有项目、后有法人”。这使得“三外”与个人的比例不断上升，而本地房地产企业络续退出，这并不是本地企业实力不够，而是多家竞逐后非理性的高地价存在着很高的开发风险，部分地块根本就无利润可言。而其它行业的企业或个人却是“无知者无畏”，在市场准入制度放开初期不断地涌入、不断地加价，此外个别企业出丁某些利益考虑，在拍卖中不断抬价、推波助澜。这时人们购买住宅支付的代价远比协议出让时代要高。

在土地出让中采取拍卖方式的时候，每一个参与者都需要充分评诂土地供求关系的变化对土地价格波动的影响。土地出让是-个前后关联的连续过程，每次土地拍卖的结果是出当时的市场供需关系决定的，而市场供需关系足出两方面信息所决定，一方面是由现有土地和房产的存量与需求之间的关系，另-方面是未来土地供求的信息，前者需要详细的社会调查以确定现有土地和房产的存量与需求，这方面的工作以企业为主，而后者要有政府的拆迁计划和今后的城市化率来确定未来的土地的需求，更重要的是政府在未来的土地供应信息，竞拍者只能凭目前的上涨行情来预测自己的竞拍价格，这进一步推动了地价的上涨，即使有个别企业通过某种渠道获得非公丌信息来制定标价，也是种新的不公平。

出于准入制度过宽，企业一般处于显著的劣势地位，当他们明显感到不能实现自己的目标的数时，往往会采取一些“措施”米使得二者的博弈达到均衡，这是非常不可取的。

三、土地使用权出让准入制度过宽为今后开发带来隐患

由于在城市房地产使用权出让过程中拍卖的准入制度过宽，所以造成其它的行业(特别是建筑业)的企业和个人大批量的进军房地产行业，以至于造成过度竞拍后的高地价，高地价又会导致高风险和地价泡沫,并直接给市民带来高房价。有些企业为了营销降低房价而又不降低利润的同时就会降低质量水平，从而带来高隐患。

由于高额的地价使企业的正常利润无法得到保证，从而为今后的房地产开发留下各种当时看不到的隐患。拍进高价地块的开发企业如果要想追求利润，除了使房价涨高外，常用以下二个途径:一是在成本不变的情况下来增加收入，二是在收入不变的情况下来降低成本。开发超规划的特别是总建筑的面积超原定的容积率是“增加收入”的最主要方式，容积率的增加实质是地价作为固定成本，使之不变的情况下，增加可变成本的建筑费用等以增加产出，进而来增加利润。
  上述的现象目前较为普遍，现在即使在土地运作较为市场化的城市，政府对已建好的楼盘也只能够以补交价款的方式处理，因为在以高价竞得的地块上开发的企业，对于政府而言，已经是一个弱势群休，更出于普遍的超规划的市场下政府也是法不敌众，由此而造成住户的受损、企业得益、政府得补偿的现象。而这一问题的另一个严重的后果是企业对此还视为正常现象，并作为竞拍时拉高地价的一种依据来进行。
 房屋的质量纠纷、物业设施的不到位、拖欠费税等问题则是企业“降低成本”的几种普遍方式，前二者直接损害了业主的利益，而由此引发大量的官司，影响严重的会涉及到社会稳定;后者则会损害政府利益。例如绍兴市的一家开发商拍进地块二年多却未缴清地价款，以至于开发后未缴或拖缴小区物业的大修基金的企业更是普遍，使购房的业主的权益得不到保障。所以拍卖的准入制度过宽将会带来一系列蝴蝶效应，最终危害的是分摊到每一户的百姓，甚至是政府的利益。这一点不容小觑。

城市土地使用权出让制度的完善，有利于政府更好的管理，为了保证城市土地的合理和充分有效利用，最大限度地满足社会发展对城市土地的需求，国家政权必须以社会代表的身份对城市土地进行宏观管理。城市土地使用权出让制度满足了政府与开发商和个人的三方的利益的需求，也使政府能够更好地管理城市土地，实现公平分配、合理利用。

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