地方政府公共危机治理问题研究——以河南洪灾为例

地方政府公共危机治理问题研究——以河南洪灾为例

刘梓晴，陈思异

辽宁省阜新市  辽宁工程技术大学  123000

摘要：2021年7月河南的强降水严重危害到了人民群众的生命财产安全，此次公共危机事件暴露了我国地方政府在公共危机治理的不足。本文以郑州洪灾事件为例，基于4R理论探究地方政府在公共危机治理方面的不足。发现地方政府在缩减、预备、反应、恢复等阶段均存在不足，针对以上问题从提升地方政府思想教育能力、决策反应能力，完善地方政府协调沟通机制、提升地方政府舆论引导能力等方面提出解决建议。

关键词：公共危机治理能力；地方政府；4R理论

2021年7月17日以来，河南省出现持续性强降水天气，全省大部出现暴雨、大暴雨，强降水主要集中在西部、北部和中部地区，郑州、焦作、新乡等10地市出现特大暴雨，持续的强降雨给河南人民带来了严重的生命财产安全威胁。截至8月2日12时，河南省因灾遇难302人，50人失踪。此次公共危机事件暴露了我国地方政府在公共危机治理的不足，并给地方政府公共危机治理建设敲了警钟。

1地方政府公共危机治理概述

地方政府是指一个国家的特定地方内，具有规范性之自我治理能力（即所谓地方自治）的政权团体，与中央政府相对。广义的定义系管理特定行政区域内公共事务的政府机构之总称，狭义的定义则专指地方之行政机关。我国地方政府指的是地方各级国家权力机关的执行机关，即既包括省级相关的政府机构，也包括市、县、乡级的政府机构。

公共危机治理是指政府部门及社会组织等多元治理主体通过其相互间的有序分工和平等合作，采用灵活性和动态性的治理方式对公共危机进行治理，以减轻和缓解公共危机带来的危害。国内学者认为公共危机治理能力包括公共危机治理能力建设、政府决策能力、领导干部治理能力、网络舆情治理能力、数据共享和信息治理能力等。

地方政府公共危机治理能力是指以地方政府为核心的多元主体相互配合与合作，有效应对公共危机，减轻公共危机带来的危害，是以省、市两级地方政府为主体，以有效预防、预警、处置、消弭和评估公共危机为目的和内容的，政府应对复杂局面、应对各种公共危机的能力，以实现政府能力的再造，政府权威形象和公信力的重塑。

地方政府公共危机治理能力的价值一方面体现在预防性上，在预防和管控公共危机的过程当中，地方政府可以更迅速的处理自然灾害、社会群体冲突等公共危机事件；另一方面体现在时效性上，公共危机的突发性、危害性等要求地方政府在第一时间高效应对公共危机事件，减少社会的经济、生命财产损失。

2地方政府公共危机治理能力存在的不足

本文利用罗伯特·希斯的4R模式，通过缩减（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）四个环节发现此次河南洪灾过程中地方政府在公共危机治理方面存在的不足。

2.1缩减环节

缩减环节就是减少危机情景的攻击力和影响力，在这个环节强调进行风险评估，注意破坏性因素的整合，力图排除危机发生。公共危机的思想教育是实现“内在稳定和谐”管理目的的必要手段，可以形成隐性约束力，提高危机应对能力，保障公众思想心理稳定；是优化危机管理过程、降低了危机管理成本的重要手段；可以缓解危机引发的矛盾与冲突,减少危机带来的负面影响。此次洪灾事件中，由于河南省政府公关危机思想教育工作的不足，导致公众缺少对突发洪灾的应对、自保能力，造成此次公关危机事件中的生命与财产等公共利益的损害。如果市民受到了足够的应急知识教育，当日收到气象台发布的红色预警，本该不出门、不上课、不上班，而不是冒着大雨出行；当地铁内水位还在腰部时，乘客们本该当机立断，寻找砸窗小锤，砸开车窗，寻找逃生的机会,而不是原地等待。

2.2预备环节

预备环节就是要做好处理危机情况的准备，目的是为了做到危机始发时能更快反应、保护人和财产、激活积极反应系统。

其一，河南省政府的预警系统相对落后。当前河南省政府对公关危机事件预警系统建设相对还不健全、预警系统相对落后、预警系统和设备运用率低、对危机的监测和预报不够及时和准确，比如在郑州洪灾中面对气象部门多次给出的红色预警背景下，预警系统其他组成部分并未及时作出应对。此次洪灾造成的严重损失，其中一个重要原因就是预警系统未及时预测到此次洪灾的持续性和严重性，未对灾害进行准确预报并做好充分准备，造成了巨大的公共利益损失。

其二，预警层级过多。危机预警系统包括信息收集子系统、信息 加工子系统、决策子系统、警报子系统和咨询子系统等，管理层级较多，容易造成信息传递不完整和信息延误，有关信息没有进行有效的收集、整理和分析，错过处置危机的关键期和最佳实际，降低危机处置效率。

2.3反应环节

反应阶段就是要尽力应对已发生的危机，主要强调在危机已经来临的时候，应该做出什么样的反应以策略性地解决危机。

（1）地方政府决策反应能力不足

首先，我国危机决策法律建设不完善。目前，我国有关公共危机决策的法律可以分为两类，一是宏观性的法律条文，二是针对性较强的法律条文。我国发生的公共危机事件，种类繁多，复杂性程度较高。《郑州市人民政府突发公共事件总体应急预案》

中规定事发地县（市）区政府或有关职能部门接报后，必须按照规则上报上级部门，省会应急办接到上报的各类突发公共事件监测、预警信息和动态信息，，及时将信息传递到市长、分管副市长、分管副秘书长和有关部门后，方可作出决策。这就导致郑州市地方政府在面临危机事件时，难以进行及时且合理的决策，最终错过危机的最佳处理时间，导致危机事件的蔓延。

其次，危机决策这的决策水平有待提升，对于灾害危机的各种可能紧急情形缺乏特别处置机制，尤其是救援及时性和有效性欠缺。例如，郑州政府缺乏对地铁车厢空气不足和可能的人员生命危险进行紧急特别救助的机制或预案，无法迅速反应以最大限度降低死亡事件发生的几率。正是由于政府部门危机决策者的危机识别、应对能力较弱，才没能使此次危机在第一时间得到有效控制。

（2）地方政府协同治理能力不足

公共危机管理只靠政府单方面力量是很难将危机所带来地损害降到最低，这需要政府与社会各有关方面进行合作。但在实际的危机治理过程中，政府与公民社会等社会力量的交流机制缺乏完善性，无法合理的进行沟通和互动，各自为政的情况时常发生，从而导致危机治理工作的进行存在了诸多弊端，效率一直不能够得到综合提升。在洪灾这一公关危机事件的应对处理中，各部门不仅没有携手应对，甚至还在互相推卸责任，比如在多次气象“暴雨红色预警”的发布也阻止不了地铁的运营，事件发生后地铁运营者试图将决策责任推卸给政府交通管理部门，称地铁集团也没有权力决定地铁停运。

2.4恢复环节

恢复阶段通常包括两方面的内容，一是指在危机发生并得到控制后着手后续形象恢复和提升；二是指在危机管理结束后的总结阶段，为今后的危机管理提供经验和支持，避免重蹈历史覆辙

（1）地方政府事后协调沟通能力不足

当下我国政府应对公共危机时主要通过媒体平台传递公共危机信息，实现公共危机信息的共享。但还存在政府与媒体公共危机信息的共享程度较低，误导民众等问题的出现。如在地铁五号线隧道事故中在民众等待救援的漫长的一个多小时里几乎没有任何有价值的安抚鼓励信息传递进地铁里，受困者普遍感受不到被救援和逃生的希望，最终他们在水位不断上涨的过程中感受到了绝望和死亡的来临。河南省政府缺乏在处理公关危机问题时协调沟通能力的，不仅导致不实信息误导公众，引发公众恐慌，也无法给受困者足够的信心坚持等待救援。

（2）地方政府事后舆论引导能力不足

在危机产生后，政府大部分相关部门仍沿用新闻发布会等传统形式进行官方解释，并未充分利用新媒体公开信息；政府开通的新媒体平台账号徒有形式无法有效控制网络舆情，危机公关能力差；政府面对突发的公共危机时缺乏相应的管理人才，政府公职人员缺乏专业素养不能完全匹配新时代技术要求都导致了地方政府舆论引导能力的不足，无法有效引导舆论走向。导致洪灾事件舆论更为不利的是，郑州各部门在媒体面前互相推卸责任，逃避责任、无作为的政府形象，不仅无法有力引导舆论走向，还会引起公众的不信任。

3地方政府公共危机治理能力提升建议

3.1缩减阶段

想要在缩减阶段做好公共危机治理，必须要提升地方政府思想教育能力，树立先进公共危机治理理念。

第一，加强公共危机知识、预防知识的教育。可以在各学科涉及相关知识时延伸进行公共安全教育，设立专门课程或以主题课程形式向学生普及，也可以以通俗知识、大众读物的形式向公众推广普及。

第二，加强公共危机危害防护技能教育。设立系统性、标准性的技能课堂讲解、训练与日常习惯养成。通过宣传教育，让公众有意识地加强相关方面的技能养成，形成防护技能，面对公共危机事件时，能够作出正确、适当的行为反应，以有效应对公共危机事件。

第三，加强政府工作人员公共危机治理能力。建立地方各级政府公共危机治理专业部门与分管领导公共危机的治理能力专业标准，相关部门人员明确掌握相关知识和形成相关技能。行政人员要认真学习公共危机治理的法律知识，为完善公共危机治理法律提出建议，不断增强依法进行公共危机治理的意识和能力。

3.2预备阶段

地方政府公共危机治理能力的提升，在预备阶段需要完善地方政府危机预警机制，建立健全危机预警预案，做好充足准备应对突发公共危机。

第一，制定完善的危机预警预案和应对机制，保障应急预案本身科学性与可操作性，围绕舆情信息的收集、分析、研判、处置等各个环节，进行统筹部署和整体谋划。

第二，对危机进行科学分级分类，对不同类型、层级的危机事件，实施相对应级别预案、启动相应级别响应，做到科学制定与分级分类有机统一，不同类型事件发生或不同程度危机出现，都有与之匹配的应急预案可以实施。

第三，重视应急预案实用性或时效性，避免受官僚主义和形式主义影响，出现假、大、空等华而不实或过于笼统等问题，确保预案的实用性，保证危机事件发生时，预案能够及时发挥作用。

3.3反应阶段

在反应阶段提升地方政府公共危机治理能力，必须提升地方政府决策反应能力，建设协同高效的治理机制，力求迅速反应，减少公众生命财产损失

。

第一，危机决策者提高自身决策能力、树立正确的价值目标。地方政府危机决策者要有过硬的心理素质，以沉着冷静的态度去处理，并勇于承担自己应当承担的那份责任。地方政府可以设立专门的信息监控机构、建立应急预案，通过专业手段对信息进行监督，从而提高地方政府危机辨别能力。

第二，采取多元共治的决策方式。要在危机决策中引入公民参与机制，提高公民参与的能力，促使公民有序参与危机事件的决策。还要充分发挥决策智囊团的作用，智囊团要及时进行信息搜集分析和预测，为地方政府决策提供科学依据，以减少地方政府决策失误。

第三，建立组织间的协调机制，明确应急管理事权划分规则，形成地方政府为首、其他组织为辅的网格化协调管理层级，强化权威性、专业性和综合协调性，进一步优化涉及应急管理的机构职能、资源与力量的配置。

第四，建立信息共享平台，借助新兴技术手段，搭建上下层级和横向职能部门的共享信息平台，为组织问协同合作提供技术支撑，实现信息资源的互联互通，为决策提供高效精准的系统支持。

3.4恢复阶段

在事后恢复阶段需要完善地方政府协调沟通机制，提升地方政府舆论引导能力，做好公共危机的善后工作，减少负面舆论影响，树立正面政府形象。

完善地方政府的沟通机制要弱化信息沟通系统的行政化、形式化。要建立扁平化的机构体系,减少信息传递的多余环节, 提高信息流动的通畅性。还要建立多层次沟通互动网络体系，积极创新地方政府和公众沟通互动方式, 如进一步完善接待访民与专线电话方式,及时更新政务信息,定期举行面对面座谈与交流, 深层次挖掘政务微博在网络的辐射作用,定期与网民进行网上交流,大力发展当地新闻媒体的宣传作用等等。

第一，建立互动通道。地方宣传部门应积极构建官方媒体、自媒体与公众三者之间的有效沟通渠道，重视公众的诉求和想法，通过专业人士及时发布权威信息，在第一时间通过官媒或公众号等回应公众关注的问题。

第二，政府加强与新媒体的合作关系，政府可以利用新媒体治理强化公共危机意识，利用现有平台去发现更多潜在危机，传播正能量视频，利用新媒体专业人才进行反黑调查，缩短信息传递链，保证信息真实性。

第三，培养舆情控制专业人才并提高公关能力。不仅要通过引进高素质专业人才提升政府公共人才专业素养，还要对现有公关人员进行教育培训。提高公关人员的共情能力，关注社会公众情绪走向，强化“我与群众本为一体”的工作思 想。

参考文献

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