国土空间规划与风景名胜区规划衔接问题分析

国土空间规划与风景名胜区规划衔接问题分析

杨雪

贵州省城乡规划设计研究院 贵州贵阳 550004

摘要：加强国土空间规划与景区规划的衔接，是推进国土空间规划的制定，也是有效保护和合理利用景区资源的现实需要。基于此，本文就国土空间规划与风景名胜区规划衔接问题展开分析，以期对相关环境规划研究提供积极性参考建议。

关键词：国土空间规划；景区规划；合理利用景区资源；环境规划研究

引言：目前，我国各省各市正在逐步有序开展国土空间总体规划编制工作，在“三区三线”试点工作的基础上，正在推进相关控制线的划定。由于风景名胜区是国土空间的特定功能区，其规划体系和治理体系不同于全区、全要素的国土空间规划。该地区面临国家国土空间规划与风景名胜区规划衔接的问题。在“一个底板”上加强两者统筹协调，是做好“三区三线”划定的现实需要，也是建立新时代国土空间规划体系的必经之路。

一、规划衔接面临的主要问题

（一）风景名胜区规划编制体系不完善

首先，规划成果的有效性有待提高。部分景区规划成果存在政策性薄弱、可操作性差等问题，特别是在应对市场不确定性方面缺乏灵活性，难以更好地适应旅游建设和地方经济社会发展。其次，没有建立有效的规划实施评价和调整制度。风景名胜区的规划一般准备期较早，审批周期较长。由于规划修编不能及时进行，风景名胜区出现了很多建设问题，不能满足新的发展要求。此外，与原住民发展需求相冲突。景区边缘部分村镇在总体规划中被确定为控制或搬迁，但近期建设实际实施难度大或缺乏规划指导，造成原住民生活生产需求冲突和规划。

（二）相关管理的法规政策衔接协调不够

首先是管理多层次，统筹规划不足。景区涉及各级政府和部门的管理职责。由于管理机构不一致，兼顾不同利益，相关管理法规政策协调不够，存在多方规划、多方审批、交叉重叠管理等现象，在一定程度上造成风景名胜区规划建设存在困难。其次是与乡镇规划衔接不够。风景名胜区的详细规划往往针对参与建设活动的旅游服务基地、村镇、重点景区等，其他区域一般以城镇规划代替。由于编制和审批涉及不同的管理机构，容易造成景区村镇规划缺失或违反规划要求的现象，造成较大的管理压力。另一方面，空间分离导致资源配置和控制不合理。风景名胜区的边界往往以道路、河流等地形和地貌为界，将边境地区的城镇和村庄一分为二。这不仅与实际发展不符，而且导致空间资源统筹规划不足和管控不合理。

（三）不同的规划编制审批要求导致难以实现“多规合一”

首先是规划要求不同。 现行国土空间规划以“三调”为基础，统一底图和底号，要求建立“一张图”实施监督制度，与景区规划不同。 其次是规划期限不一致。 国土空间总体规划周期一般到2035年为止，但景区总体规划周期不同，两者在目标、策略和内容上不一致。另外，规划审批级别不同。 部分省政府批准的全国国土空间规划，虽然涵盖了空间风景名胜区的范围，但只能完全照搬国务院和各部委批准的规划，不能根据实际情况进行优化调整。 实际情况和新要求。

（四）“三区三线”划定与风景名胜区规划衔接不足

首先，生态保护红线与景区的空间关系需要协调。一般来说，景区范围内往往包含或交织着不同类型的自然保护区和生态保护红线，各自具有不同的使用控制方向。其中，自然保护区核心区原则上禁止人类活动，生态保护红线总控制区限制人类活动，但景区强调资源保护和合理利用，在一定程度上允许人类活动。这使得景区的空间划分特别注重土地和空间使用的控制，需要理清其空间划分、范围界定和使用控制的逻辑。其次，涉及的规划建设用地衔接不够。虽然一些景区在总体规划和详细规划中都有适量的规划建设用地，但由于现有城市建设用地不足甚至缺乏，现行“三区三线”试点规划规则难以落实。同时，由于目前的旅游建设项目只能在城市发展边界集中区域编制发展规划，否则难以进行土地申请审批和征收。这导致对项目纳入城市发展边界的需求较大，但能否纳入项目并没有明确界定，导致部分城市发展边界的试点划定压力较大。最后，耕地和永久基本农田布局与景区规划不符。为确保耕地和永久基本农田保护任务的落实，其布局调整将对景区的功能定位、地形环境和风貌产生一定的影响。

二、加强规划衔接的若干建议

（一）完善风景名胜区规划技术支撑体系建设

首先要加大风景名胜区法治建设的相关力度，以实施生态文明、提升国土空间治理水平为目标，加强与国土空间规划相关法律法规的衔接。其次要加强景区规划技术标准研究。对接国土空间规划技术标准，修订完善土地利用分类、基地转换、风景名胜区规划编制规范等技术标准。最后要加强景区政策体系建设，加强规划统一管理，重视各类规划衔接审批，突出规划管理政策转变。

（二）加强风景名胜区城镇、村庄国土空间规划编制

首先要加强景区乡镇规划。建立规划编制审批统筹机制，统筹协调各级国土空间规划和风景名胜区规划的编制审批，加强规划管控内容的横向协调和纵向传递和落实。在制定镇村规划时，严格落实景区规划要求，突出规划管控，合理引导镇村开发建设。其次要加强景区及周边村庄规划管控。根据不同村的整体发展特点、资源禀赋和开发、保护、整治、维护等实际发展情况，统筹规划不同类型村的规划内容，加强拆迁村实施分析。结合发展阶段和实施路径，为原住民的现实发展征求规划指引。最后要加强建设用地存量和流动挖潜。开展土地综合整治研究，通过村庄整治和土地整治，进一步优化生态空间布局。

（三）加强“三区三线”与风景名胜区规划衔接

    首先要协调好自然保护区与风景名胜区的关系。加强对其保护力度，结合国土空间资源价值综合评价，在保持总体格局不变的前提下，提出优化调整自然保护区和生态保护红线的建议。其次要统筹规划和建设用地布局。与景区规划对接，预留一定规模建设用地，协调空间布局，合理划定城市发展边界。同时，考虑旅游建设项目的不确定性，强化“刚柔结合”，坚持底线思维。对不适宜建设的区域，可建立项目建设评价机制下的准入制度，也可在“三线”基础上增加整体区域。旅游开发建设控制线。此外还要统筹耕地和永久基本农田布局。加强景区现有耕地和永久基本农田分析，对接景区规划，合理确定耕地保护任务，优化布局。

（五）开展风景名胜区规划实施评估

首先要按照建立国土空间规划体系的要求，在“三个调整”的基础上，将国土空间规划与景区规划用途分类挂钩，统一规划底图和底图。其次要建立有效的景区规划实施评价和调整制度。总结分析方案实施情况，梳理实施结果和问题，根据发展形势和要求，提出方案改进调整优化建议。最后要进行评估空间分区。完善景区空间资源评价体系，综合评价生态、自然、文化、景观等值，梳理自然保护区、生态保护红线、风景旅游区、人口密集区等重点控制引导区与一般区域的空间关系，分析评价空间划分的合理性提出景区边界优化建议。

结语：综上所述，对国土空间进行合理规划与对风景名胜区进行规划衔接是做好“三区三线”划定的现实需要，也是建立新时代国土空间规划体系的必经之路。因此，相关部门要对其高度重视，将评估调整后的景区范围部分纳入生态保护红线，助力我国国土空间合理规划与风景名胜区合理衔接的长期有效健康发展。

参考文献：

[1]董东箭,白伟岚,牛萌,王国玉.城市型风景名胜区规划策略浅析——以漳州市云洞岩风景名胜区为例[J].城乡建设,2021(12):4-8.

[2]张若辰,李简西.国土空间规划体系下风景名胜区总体规划编制工作相关问题探讨——以三清山风景名胜区为例[J].旅游纵览,2021(09):76-78.