基于财政预算管理一体化背景下的人民银行国库监管研究

基于财政预算管理一体化背景下的人民银行国库监管研究

曹健

中国人民银行临泽县支行

摘要：预算管理一体化建设是全面深化财政制度改革、提升预算管理水平，加快建立现代预算制度的重要内容。国库作为国家预算执行的主要参与者，预算管理一体化的上线也为国库信息化监管的发展带来新契机。本文通过对预算管理一体化上线后的国库监管问题进行分析，探讨新形势下国库部门履行监督职能的工作思路，充分发挥国库监管职能、防范国库资金支付风险。

关键词：预算管理一体化 国库 监管

一、现阶段国库业务监管现状

目前，事前监督、事中监督和事后监督是人民银行国库部门用以防范资金风险的主要手段。事前、事中监督主要是业务操作员在受理业务后以及业务处理过程中，对财政部门提交的纸质资金拨款凭证进行人工审核，根据国库会计核算监督要点，对业务的合规性、准确性进行审核和把关。事后监督则是通过手工监督+系统监督的方式，由国库事后监督人员根据国库事后监督系统（TSIS），检查会计凭证内容是否正确、完整，业务处理是否及时，以及收入、支出、更正、退付等业务发生的真实性和合规性等，监督的时效性不强。在财政预算管理一体化上线运行后，相关业务凭证采用电子化形式传输，由无纸化系统进行前端的自动校验，在国库资金支付过程实现了对凭证基础信息的动态校验、电子验章的信息化操作。虽然凭证信息由“人工审核”变为“系统审核”，大大提高了国库柜面监督的工作效率，但机械式的审核无法对财政拨款的合规性进行校验，只能被动进行业务处理，国库监督职能大大弱化。

二、当前基层国库监管中存在的问题

（一）监管内容覆盖面不完整，缺少国库监管制度依据。

自《中华人民共和国预算法》、《中国人民银行法》以及《中华人民共和国国家金库条例》等法律法规的颁布以来，我国国库制度体系趋于完善，为全面履行国库服务提供了有效的规范和指导。目前我国国库监管工作较为宽泛，操作性不强，相关法律法规虽反映了国库加强财政监督的相关要求，但没有对国库部门履行监督职能给出具体指引，国库作为财政预算资金拨付的最后一道关口，监管依据不充分使得国库对外监管的作用难以发挥。此外，在财政部门上线财政预算管理一体化后，与国库相关的法律法规也滞后于财政制度改革，国库监督工作难以有效开展。国库在办理国库集中支付业务时，收到的直接、授权支付清算凭证汇总明细清单中仅体现一级预算单位、功能分类科目以及金额信息，缺少资金用途、实际收款单位和收款人等关键信息，人民银行国库只能依据基本信息与额度相匹配进行被动清算，无法对资金划拨的用途和方向进行合规性审核。

（二）国库监管手段滞后于财政预算管理一体化进程

目前，在财政预算管理一体化系统上线后，凭借着财政支出无纸化系统，与国库处理系统相连接，国库支出业务已基本实现业务处理电子化、数据化，联网模式则是业务凭证传输的主要手段，且以电子化形式存在。虽然系统会对相关凭证进行自动校验与核对，但国库部门现阶段仍以手工监督为主，系统监督为辅。人民银行统一使用的国库事后监督系统，只是对国库内部账务处理开展监督，未能对资金拨付的合规性开展全面的动态监管，也未能充分发挥电子化监督优势，监督形式较为单一，时效性不强。而且人工监督也缺乏统一的标准，主观性较强，多凭借着监督者的经验积累和对国库工作的理解，这也对国库事后监督人员的业务能力有了更高的要求。同时，监管手段的滞后也无法与财政预算管理一体化的建设要求相统一，存在监管盲区，国库业务监管面临窘境。

（三）部门间信息不对称且协调配合的长效机制尚未建立

根据相关规定，各级财政部门应及时将各级人大审议通过的年度预算计划和调整向同级国库提供，但在实际工作中，国库操作人员在办理国库集中收付业务时因为统计口径等原因也无法与预算计划进行核对，并且国库会计数据集中系统和财政无纸化系统中都没有将实际支出与财政预算年度计划相匹配的功能，再加上政府支出的不确定性，预算调整频繁，国库监管较为困难。财政预算管理一体化的上线，也让集中支付清算方式由主动支付变为被动清算，加上监督管理方式的滞后，国库部门不能行之有效地监管财政资金的支付和使用，不利于落实国库监督管理的要求。同时预算管理一体化建设，涉及全国各级次，多部门工作，国库部门和地方财政之间都有各自的管理体系和信息平台，造成国库与财政之间存在业务壁垒和信息孤岛，预算管理环节信息共享不充分，造成各部门之间沟通协调不及时，对实际工作中遇到的困难和问题不能够及时解决，一定程度上造成工作效率低下。

三、相关建议

（一）建立健全监管体系，筑牢资金风险防范网

一是完善国库法律法规体系，明确人民银行国库监管职责，并根据财税改革的新情况，与时俱进，积极修订完善《预算法》、《中国人民银行法》以及《国家金库条例》等法律法规，为国库依法履行监管职能提供制度保障，提升人民银行国库监管权威性。二是以法律法规为基础，明确监管职责。对财政、预算单位、国库以及代理集中支付业务的商业银行在财政预算执行过程中的权责进行明确，从预算执行的全流程严格进行监督，解决业务发展速度过快，而国库制度严重滞后的问题。三是统一各层面法律法规，修改完善迟滞于预算管理一体化建设要求的资金清算制度，以防范资金风险为重点，提升制度办法在具体业务处理过程中的实用性和可操作性，形成立体式监管，防止因监管漏洞造成的资金风险，在做好人民银行履行经理国库职责的同时加大监管力度，在服务中做好管理工作，确保国家各项政策要求落准落稳。

（二）国库信息化建设亟须完善与跟进

一是搭建现代化的监督管理信息平台。通过将各级财政预算数据信息化处理，减少因人工监管出现的差错，为日常监督提供抓手，提升监管的实用性和有效性。二是要增强预算控制的国库监督管理。将财政预算一体化系统与人民银行国库系统相连接，开发研究预算控制校验模块，对财政预算计划、财政各类支出明细预先进行电子化校验，审核预算支出是否合规，是否存在超预算支出的违规行为。实现对国库支出数据的电子化筛选和分析，提高国库监管的便捷性，推动人民银行更好地履行经理国库职能。

（三）加强部门间沟通与协作，切实提高对预算管理一体化工作重要性的认识

一是各基层国库应建立与财政、人大等政府部门的沟通联络机制，做好各部门间的协调配合，确保及时获得政府年度预算计划及详细的支出数据，并将财政预算执行情况及时反馈到各级政府；二是加大对国库、预算执行等相关工作人员培训力度，开展定期或不定期培训，帮助相关人员尽快熟悉最新财税政策，适应电子化预算管理的要求，打造高素质、高质量的国库队伍，提高国库工作人员的实践能力。三是政府各有关职能部门必须从大局长远角度充分认识预算管理一体化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用；并以此为契机，充分发挥信息价值，促进各部门之间的良好沟通，不断提升基层国库会计核算现代化管理水平。

参考文献：

［1］黄琼.对国库支出无纸化模式下事中监督的思考［J］.时代金融，2021(16).

［2］王璐,李丽娟.预算管理一体化对国库集中支付的影响

［J］.中国农业会计，2022(04).

［3］田德红.基于财政预算管理一体化背景下的人民银行国库监管研究［J］.黑龙江金融，2021(07).