浅析投资决策综合咨询

浅析投资决策综合咨询

刘辉

机械工业规划研究院有限公司

摘要：2017年全过程工程咨询的概念提出后，业界对其内涵与外延讨论较多，2019年515号文对全过程工程咨询进行了解读，明确全过程工程咨询可分为投资决策综合咨询和工程建设全过程咨询两个阶段。本文作者结合长期从事投资决策咨询的经验，对投资决策综合咨询的特点、工作内容和组织形式进行了全面解析。

关键词：投资决策；综合咨询；可行性研究

一、投资决策综合咨询的概念

2017年2月，国务院办公厅发布的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发【2017】19号）第一次提出全过程工程咨询的概念：鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。

2018年5月，国家发改委发布的《工程咨询行业管理办法》（国家发改委2017年第9号令）第一次官方定义全过程工程咨询：全过程工程咨询是采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。

2019年3月，国家发改委和住建部联合发布的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）提出：要遵循项目周期规律和建设程序的客观要求，在项目决策和建设实施两个阶段，着力破除制度性障碍，重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询。明确了全过程工程咨询可分为投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询两个阶段。

投资决策综合咨询是指全过程工程咨询单位接受投资方委托，就投资项目的市场、技术、经济、生态环境、能源、资源、安全等影响可行性的要素，结合国家、地区、行业发展规划及相关重大专项建设规划、产业政策、技术标准及相关审批要求进行分析研究和论证，为投资方提供决策依据和建议的咨询服务工作。

二、投资决策综合咨询的重要性

投资决策环节在项目建设程序中具有统领作用，对项目顺利实施、有效控制和高效利用投资至关重要。

建设项目一般周期长、投资大、风险大,并且有不可逆转性,一旦工程建成，即使发现错误，也很难更改，损失难以挽回。因此,项目决策是项目的首要环节,对项目能否取得预期的经济和社会效益起着关键的作用。若决策失误,后期实施阶段不管如何努力,也无法弥补损失。

投资估算直接关系到下设计阶段概算、施工图预算的编制和项目资金筹措方案,对项目决策及成败至关重要。投资估算要考虑充分,估算合理,充分估计出项目建设过程中及建成后的收益与风险,并提出应对和防范措施,也要防止高估,尽可能做到全面、准确、合理。

三、投资决策综合咨询的特点

投资决策综合咨询与传统投资决策咨询的服务模式不同。

传统模式下可行性研究：通常采用“1＋N”模式，即由可行性研究报告和各专项报告共同支撑项目是否可行的结论。一般做法是：可行性研究单位首先介入项目，调查研究后编制可行性研究报告初稿；各专项报告编制单位依据可行性研究报告初稿中的项目信息编制专项报告，并获得专项批复；可行性研究单位将获得批复的专项报告的主要内容和结论纳入可行性研究报告相关章节；可行性研究报告上报时，需将各专项报告的批复作为可行性研究报告的必要附件。在整个投资决策咨询过程中，可行性研究单位起协调作用，只对可行性研究报告的质量负责，各专项报告编制单位对其所编制的专项报告负责。

投资决策综合咨询模式下可行性研究：突破传统“1＋N”研究模式，可行性研究报告要统筹考虑影响项目可行性的各种因素，增强决策论证的协调性，就投资项目的市场、技术、经济、生态环境、能源、资源、安全等影响可行性的要素，进行分析研究和论证，为投资者提供综合性决策依据和建议。可行性研究报告涵盖传统模式下的各专项报告内容，成为投资决策综合咨询的唯一依据性文件。可行性研究单位对涵盖了各专项报告内容的可行性研究报告负总体责任。

四、投资决策综合咨询的内容

投资决策综合咨询在项目前期决策阶段进行，主要咨询内容如下：

1、项目建议书

根据国家发展和改革委员会《中央预算内直接投资项目管理办法》（2014年第7号令），政府直接投资项目审批项目建议书。

项目建议书由项目筹建单位或项目法人根据国民经济的发展、国家和地方中长期规划、产业政策、生产力布局、国内外市场、所在地的内外部条件，就某一具体新建、扩建项目提出的项目的建议文件，是对拟建项目提出的框架性的总体设想。

项目建议书要对项目建设的必要性、主要建设内容、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措以及社会效益和经济效益等进行初步分析，并附相关文件资料。

2、可行性研究报告

根据国家发展和改革委员会《中央预算内直接投资项目管理办法》（2014年第7号令），政府直接投资项目审批可行性研究报告。

可行性研究是通过对拟建项目的自然、社会、经济、技术等全面调查、研究、分析、比较，选择科学、合理的建设方案，采用规范化的计算方法，对建成后的社会、经济效益作出客观预测，从而为投资决策提供科学依据。

项目建议书批准后，项目单位应当委托工程咨询机构编制可行性研究报告，对项目在技术和经济上的可行性以及社会效益、节能、资源综合利用、生态环境影响、社会稳定风险等进行全面分析论证，落实各项建设和运行保障条件，并按照有关规定取得相关许可、审查意见。

3、项目申请报告

2017年国家发改委2号令《企业投资项目核准和备案管理办法》，规定企业办理项目核准手续，应当按照国家有关要求编制项目申请报告。2017年国家发改委11号令《企业境外投资管理办法》，规定项目投资主体应当通过网络系统向核准机关提交项目申请报告。

项目申请报告是企业投资建设应报政府核准的项目时，为获得项目核准机关对拟建项目的行政许可，按核准要求报送的项目论证报告。其作用是从政府公共管理的角度回答项目建设的外部性、公共性事项，包括维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益，防止出现垄断等情况，为核准机关对项目进行核准提供依据。

4、资金申请报告

《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（发改委令2016年第45号）规定，国家发展改革委对符合条件的地方政府投资项目和企业投资项目给予的投资资金补助补助和贴息，企业需提交资金申请报告。

资金申请报告是指项目投资者为获得政府资金支持、财政专项资金支持、国际金融组织或者国外政府贷款而出具的一种报告。资金申请报告的作用是从资金使用合理性角度，向政府回答项目财务的可行性以及项目对经济、社会、资源、环境等方面的影响和贡献。

5、专项研究

建设项目前期工作的专项评估指为完成项目前期报批需要的各项评估（价）工作，分为国家要求和地方政府要求，内容较多，变化较大。本文仅述及最常见的内容，包括：选址研究、环境影响评价、节能评估、社会稳定风险评估和地质灾害危险性评价。

（1）选址研究

项目建议书阶段和可行性研究阶段，都对项目选址有研究要求，但选址研究的内容和深度是不一样的。一般来说，项目建议书阶段仅选点，可行性研究阶段则应进行选点和选址。

重大项目的选址研究研究需要编制专项研究报告。

（2）环境影响评价

根据《中华人民共和国环境影响评价法》38和《建设项目环境影响评价分类管理名录》39的相关规定，建设项目应完成与环境影响评价相关工作。可能造成较大环境影响的，对产生的环境影响应进行全面评价，编制环境影响评价报告；可能造成轻度环境影响的，应该编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

（3）节能评估

根据2016年《固定资产投资项目节能评估和审查办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第44号），政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见；企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见；未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。

年综合能源消费量5000吨标准煤以上(改扩建项目按照建成投产后年综合能源消费增量计算，电力折算系数按当量值，下同)的固定资产投资项目，其节能审查由省级节能审查机关负责。其他固定资产投资项目，其节能审查管理权限由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。年综合能源消费量不满1000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业(具体行业目录由国家发展改革委制定并公布)的固定资产投资项目应按照相关节能标准、规范建设，不再单独进行节能审查。

（4）社会稳定风险评估

根据国家发展改革委《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号），国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目需进行社会稳定风险评估。

评估主体作出的社会稳定风险评估报告是国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准项目的重要依据。评估报告认为项目存在高风险或者中风险的，国家发展改革委不予审批、核准和核报；在低风险但有可靠防控措施的，国家发展改革委可以审批、核准或者核报国务院审批、核准，并应在批复文件中对有关方面提出切实落实防范、化解风险措施的要求。

（5）地质灾害危险性评价

中华人民共和国国务院令第394号《地质灾害防治条例》第二十一条规定：在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分；可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告。

评估单位应自行组织具有资格的地质灾害防治专家对拟提交的地质灾害危险性评估报告进行技术审查，并由专家组提出书面审查意见。地质灾害危险性评估报告通过专家组审查后，评估单位应在一个月内到国土资源行政主管部门备案，取得《地质灾害危险性评估报告备案登记表》。

五、投资决策综合咨询的服务方式

1、服务工作思路

投资决策综合咨询以可行性研究为核心，专项研究为基础。可行性研究、各专项研究构成了前期咨询工作的服务内容主线；由于要完成的前置工作、专业咨询过多，使得咨询工作呈现碎片化特点，投资决策综合咨询需要通过有效的服务将所有咨询工作有机统一，构成服务方式主线。

工程咨询企业应建立与工程咨询项目相适应的项目组织，行使项目管理职能。

工程咨询企业应实行项目负责人制。工程咨询企业宜采用“总体工作大纲”的形式，明确项目目标和项目负责人的职责、权限和利益。

项目负责人应根据“总体工作大纲”中规定的内容对咨询项目，自项目启动至项目完成审批，实行全过程、全面管理。

2、服务目标

通过一个事实主体，将决策阶段各专项咨询工作有机协调，无缝衔接，为委托方在规定的时限内，提供科学、完备、可实施、有高价值的咨询成果----可行性研究报告（含上报专项）。

3、服务工作流程

（1）当接收到一个委托项目时（也可能是投标时），首先应制定总体工作方案。《总体工作大纲》是完成决策阶段全过程咨询工作的纲领性文件，要体现统筹、协调、导向，也是委托方考核评价的主要依据。《总体工作大纲》内容包括：对项目（特点及难点）的认识、咨询目标、项目组织架构、对专项工作要求、总体工作计划和总体责任单位人员配置等。

（2）根据《总体工作大纲》，制定各《专项工作实施方案》。《专项工作实施方案》是完成决策阶段某一专项工作的指导性文件，将作为事中检查的依据，也是委托方考核评价的依据。《专项工作实施方案》内容包括：对项目（特点及难点）的认识、专项工作目标、专项工作计划、成果验收和人员配置等。

（3）根据《总体工作大》纲，完善组织构架与人员配备。在完成《总体工作大纲》和《专项工作实施方案》后，应制定完整的《组织构架与人员配备》。咨询工作主要是以人为核心，只有组织落实、人员到位，工作成果才有保障。

（4）制定日常协调机制。通过日常协调，新工作提前预安排，正在进行的工作及时发现问题、及时处理，完成成果及时验收、为下步工作奠定基础。

（5）完成各专项工作节点验收。对每一项专项工作的完成应有验收，验收的标准见《专项工作实施方案》。验收工作应由总体负责单位组织，相关专项单位参加，分两个阶段：预验收阶段，最终验收阶段。

预验收阶段：当专项工作完成时，应由专项工作单位提交成果送审稿，总体负责单位组织相关专项单位参加评议会，对上下游专业提出自己意见，如必要，总体负责单位可外聘专项工作外部专家参加评审。评议会应有书面评审意见，便于专项工作单位修改、完善。

最终验收阶段：最终专项工作成果应提交政府相关部门，完成评估（评审），获得相应批文（函）。

（6）根据《总体工作大纲》和《各专项工作实施方案》对各专项工作进行考核评价。分专项工作考核评价和总体工作年度考评两类。对已完成的专项工作考核评价，是总结该专项工作的经验，对该团队是否认可；总体工作年度考评，是总结该年度工作成绩与不足，提出下一年度改进措施。