高速公路项目投建一体建设管理模式的探索与启示--以四川沿江宜金高速公路项目为例

高速公路项目投建一体建设管理模式的探索与启示--以四川沿江宜金高速公路项目为例

陈秋实

四川沿江宜金高速公路有限公司

摘要：近些年来，随着高速公路建设的蓬勃发展，各种不同类型的建设管理模式也应运而生。其中，总承包模式以其高效的统筹规划以及协同运作的特点逐渐成为了高速公路建设管理模式的主流，并以其为基础衍生出一系列新的建设管理模式。投建一体便是管理模式革新中一种值得探索的方向。本文以四川沿江宜金高速公路项目建设管理过程为案例研究对象，具体分析了投建一体模式的优势和劣势，并就该项目带来的启示进行了探讨，以期为将来的投建一体模式的开展以及推广提供参考。

关键词：投建一体、高速公路、施工总承包、产业协同

一、项目背景

G4216线宜宾至攀枝花高速公路路线沿金沙江布设，故称“沿江高速”，初设主线长429.26公里，支线长19.43公里，概算总投资934亿元。整个四川沿江项目建设分为三段，屏山新市至金阳、金阳至宁南、宁南至攀枝花。四川沿江宜金高速公路有限公司承建的主要是屏山新市至金阳段，屏山新市至金阳段全长173.974公里，其中绥江支线长3.789公里，永善支线长4.497公里，概算总投资402.06亿元，于2020年9月开工建设，预计2025年全面建成通车。全线设置桥梁37811米/94座（含互通主线），桥梁比21.7%；设置隧道121800米/43座，隧道比70%。沿江高速宜金段桥隧比总和高达92%。

G4216线沿江宜金高速公路项目采用“BOT+政府补助”的PPP模式建设。由四川省凉山州政府作为发包人进行投资人招商，原省交投、省铁投、省公路设计院下属公司等七家单位组成的联合体中标。四川高速公路建设开发集团有限公司（以下简称川高公司）担任牵头人，四川路桥、四川交建、省公路设计院等单位担任成员。项目采用施工总承包（GC）模式建设，由川高公司成立项目公司作为项目业主，同为投资人的四川路桥、四川交建两家施工企业分别成立施工总承包部承担施工任务，所以也将该种建设模式称为“投建一体”，这也是四川高速公路建设历史中第一批采用该种建设管理模式的建设项目。

2021年5月，经四川省委省政府批准，原省交投集团和省铁投集团重组合并成立了蜀道投资集团有限责任公司（以下简称蜀道集团）。截止目前，沿江高速项目的七家投资人企业均被纳入蜀道集团下属公司。

二、投建一体模式的优势

（一）参建各方高度融合，资源调集效率显著提升

传统高速公路建设模式中，设计、施工等单位主要通过公开招标的方式参与项目建设，参建各方利益诉求不一致，设计成果与实际施工衔接不佳，导致项目完成情况与前期决策总是存在差异。但是在投建一体的模式下，各投资方均受到集团顶层设计的统一建设目标管理，目标导向明确，内部沟通渠道畅通。特别在优化设计、成本控制、品牌打造等基于价值工程的正确决策方面，更容易在集团的统一部署下取得良好成效和资源支持。针对不同条件的项目，集团可以在系统内高效调集优质单位承担建设任务，充分整合各方资源，发挥技术优势、管理优势和资源优势，形成优势互补，合作共赢的局面。当某个参建单位难以顺利完成建设任务时，也可以通过集团公司在内部进行资源调配或者抽换，甚至在建设期间对各分部标段进行施工任务重新分配。及时填补薄弱环节，做好建设要素保障。

（二）集团角度造价控制难度降低，利润回收工作更高效

基于施工总承包模式的总价包干原则，沿江宜金高速公路项目在前期决策期便基本确定了项目总投资金额，并以此作为业主方资金筹措、进度控制和资源组织的依据。而同为投资人的设计、施工方的交叉融合，也解决了不同阶段衔接中的差异，减少了设计变更和索赔的发生，切实降低了工程造价管控难度。其次，集团内部严格统一的变更审查制度对不同金额的各类变更均执行了有效、严谨的评价和实施。在沿江宜金高速公路项目中，对不同参建方提出的合理负变更会依据节约投资金额的数量，按一定比例作为奖励发放，提高了参建各方优化设计、节省投资的积极性。同时，集团公司会根据不同项目的实际情况和具体条件，针对性制定的利润和总部管理费用提取方案。中期计量支付款项由业主打款至总承包部后，由总承包部按照比例直接提取给集团，再向各分部标段分配计量款，有力保证了集团利润回收工作的效率。

（三）着眼项目建设全寿命周期，提升后期运营质量

投建一体模式下，高速公路建成后期特许经营权也归属于投资人。这就需要工程总承包商站在整个项目的投资、建设、运营全链条、全过程、全寿命周期的角度来审视项目。既是承包方，更是投资方的角色转换，使得施工单位必须更加重视项目风险管控，不能仅仅从盈利的角度着重相对短期的施工收益，而忽视整个项目的投资收益、后期运营效率、运营安全等重要因素。对于建设过程中的工程质量问题对后期运营的影响，施工单位也不仅仅受到缺陷责任期和保修期的约束，集团或项目业主公司可以通过超出缺陷责任期的运营阶段所反映出来的质量问题，来对各施工单位进行项目后评价和内部信用考核，进一步保证了工程建设质量的同时，也减少了后期运营养护成本和风险。

（四）强化产业协同，打造企业品牌

投建一体模式在一定区域内避免了原省交投集团、省铁投集团以及蜀道集团各子分公司的同质化竞争，在高速公路、铁路、房地产等多个建设领域将两个省属特大国企的力量拧成一股绳，以打造四川路桥施工企业“金字招牌”为方向，致力于将蜀道集团推向全国交通投资建设领域一流企业。在该种建设模式下，围绕高速公路衍生的物流、能源、地材、咨询、智慧交通等协同产业也在集团主业创造的温室中获得长足的成长和进步，丰富的项目实践机会和低成本的试错条件使得集团能够在短时间内完善壮大主业协同产业的发展，为打造行业交通基础设施投资建设运营龙头企业，综合实力位列全国同行“第一方阵”的企业目标打下牢固基础。

三、投建一体模式的劣势

（一）业主与总包管理权责不清晰，管理层级冲突冗余

有别于其他施工总承包模式项目，在沿江宜金高速公路项目中，项目公司与总承包部均设立了现场管理、质量安全、技术合同等职能部门，并分别就部门业务工作对分部标段进行管理。对分部施工单位而言，需同时接受业主、总包、监理、政府的多方监督和考核管理，迎检压力、协调难度大，管理职责和层级存在冲突冗余。这种不符合施工总承包模式项目的组织机构设置主要是结合内部单位实际情况综合考虑了各方建设管理特长的原因。

川高公司在过去三十年的建设投资中长期、广泛的采用DBB（设计-招标-建造）项目管理模式，管理方法较成熟，各方对有关程序也都很熟悉，建设管理人才储备充裕。该种模式下由于没有总承包部的介入，就要求业主需要承担更多的现场安全、质量、进度、投资等方面的管理责任，需要投入大量的人力和完善的职能部门来更加深入的参与项目管理。而成立总承包部来承担现场主要的管理责任在四川高速公路的建设中还属于比较新的形式，集团内还没有针对性的去培养这种人才，沿江宜金项目的总承包部人员也基本是从各施工企业抽调的人员组成，他们中的绝大多数并没有总承包项目的管理经验。为了提高工作效率，项目公司承担了大量总承包部的管理职能,总承包部没有发挥应有的作用，同时也限制了施工总承包模式下总承包部建设管理人才的培养，形成了“大业主、小总包”的格局，于是，在从DBB向总承包模式转变过渡的特殊时期，便导致了沿江宜金高速项目这种保留了部分DBB项目特征的施工总承包项目。在日常项目推进中，业主与总承包部又分别承担了高度相似的管理责任，相同职能部门之间的交叉矛盾也就在所难免，不同的管理方向和观念导致分部标段的工作推进也时常面临两难决择。

（二）概算控制难度高，施工企业亏损风险较大

高速公路PPP项目前期决策阶段工作基本为政府委派代建单位组织实施，投资人招商工作一般在初步设计及概算确定的情况下开展。而前期初勘和初步设计的设计时间并不充裕，对于像沿江宜金高速公路项目这种实施难度极大、技术难度极高的大型工程项目，初步设计及概算很难对项目的实施细节及措施方案进行周全的考虑。同时，由于沿江宜金高速项目桥隧比极高，原始建设条件极其恶劣，导致勘察单位对项目地质、水文条件的勘察点位不够、效果不佳、深度不足，设计概算缺漏项较多。但是在限额设计的规定下，批复的概算是政府控制项目投资的重要依据，一般不得突破。这使得投资人在一开始设计深度并不足够的情况下便确定了总价上限，又因为是投建一体内部经营项目，为避免建设周期过于紧迫的问题，施工总承包商一般在施工图预算确定前便提前介入了项目，并承担了绝大多数不利条件的风险。因此，在投建一体的模式下，“不超概”的任务便理所应当的由业主方转移到了总承包单位身上，一旦超概，施工企业很可能将独自面临承担亏损的风险。再加上集团公司对于投建一体内部经营项目的利润提取率普遍要求较高，这也使得施工企业亏损风险进一步加大。

（三）施工企业缺少市场竞争，产业垄断恐使企业核心竞争力下降

近些年，四川省内陆陆续续开启了一系列投建一体建设管理模式的高速公路建设项目，蜀道集团作为川内最重要的基础交通建设力量，承担了绝大多数项目的投建工作，项目爆发式的增长几乎消耗尽了四川路桥和四川交建两家施工企业的施工资源。一方面，施工企业将经营方向集中在省内搞“内循环”，势必会弱化在庞大的省外甚至国外市场的影响力。另一方面，投建一体模式对于其他省的政府或者投资公司来说，很有可能将其看成是一种地方保护、产业垄断的行为，进一步降低了施工企业在省外项目中标的几率。并且，作为集团公司创造营业收入和净利润的核心产业的施工板块，在投建一体模式的温床下更容易获得集团在政策和资源上的倾斜，即使是施工水平不高的施工企业，也能在投建一体模式的红利下拿到足够优质的建设项目。而在建设过程中，由于没有外部企业的竞争和刺激，也很难真正营造出“比安全、拼质量、赶进度、促进步”的建设氛围。长远来看，缺少市场化的竞争，施工企业在施工管理水平上很难取得快速的进步，同时也势必会降低企业的活力，进而影响整个集团的核心竞争力。当省内建设项目趋于饱和后，冗余庞大的人员和组织结构以及不容乐观的外部竞争环境，也很有可能会成为制约集团持续发展的重要因素。

（四）各方管理侧重点不一致，设计变更推进受阻

虽然投资人同属于一个集团公司，但参建各方却隶属于不同的独立公司，不同的管理视角和目标考核压力致使各参建方的侧重点并不一定完全一致。

相比于其他施工总承包项目责任主体相对单一的特点，投建一体模式下的沿江宜金高速公路项目中的业主方承担了更多的现场管理责任，所以在设计优化变更方面，也理所应当的需要更加深入介入决策行为。由于几乎不用承担项目超概和亏损的风险，业主方对于设计变更的意见，往往是从工期、技术以及安全质量保障提升的角度出发。但是，对于总承包单位而言，总价包干和亏损风险的限制使得他们不得不在设计变更的技术经济性和工程稳定性之间权衡。虽然参建各方很容易在合理的负变更上达成一致，但对于正变更的态度却常常会发生分歧，导致变更事项搁置，甚至影响建设进度。同理，在建设标准化推行、科研创新以及品质工程打造等方面，业主方与总承包方也面临同样的博弈。

四、投建一体模式的一些启示和建议

    目前为止，投建一体还是一种比较新的建设管理模式，在相关政策制度以及经营管理经验上的不成熟，也必然导致项目推进面临一系列问题。但是，由于这种模式在一定环境下可以满足投资人的一些特殊需求，所以未来也具备普遍推广的可能性。以下是笔者梳理的一些案例启示和建议，希望能够为以后的投建一体模式项目提供一些参考。

（一）进一步明确各方管理权责，制定合理考核体系

集团公司应根据投建一体管理模式的特点，针对其下属的投资、施工、设计咨询等重要板块企业的权利和义务进行进一步明确，从安全、质量、进度、盈利、设计变更、风险分担等细分方面的权责划分进行全方面诠释，全过程的去规范参建各方管理行为。其次，集团公司还可根据参建各方管理的层级和职责，适应性的统筹制定目标考核计划，确保各方在高质高效推进建设任务方面目标统一、行为一致、协同作战，各司其职。

（二）营造内部竞争环境，提升企业活力

由项目业主公司和总承包单位牵头，在系统内部施工板块各分、子公司中开展竞标，着重以投标单位的施工业绩及特长、施工组织设计、总价下浮率等方面作为评标重要评价指标，根据项目实际情况，因地制宜择优挑选分部标段。下浮的总价扣除必要费用后即可由总承包部作为利润回收集团。集团公司也可以针对不同标段制定相应的利润回收目标，以此作为内部竞标硬性要求。当系统内部企业无法完成规定的总价下浮率时，也可以将施工标段在社会面进行公开招标，引入一些施工能力强、管理水平高、成本控制好的施工企业，形成外部刺激。而对于那些施工管理能力较低，难以在系统内中标的施工企业，则会被迫到外部环境去投标，寻求中标机会，在更严峻的市场竞争中历练成长。如此一来，既可以提升集团公司核心产业的市场竞争力，又能高效保证利润回收工作的执行。同时，招投标过程的开展，也有利于总承包单位和分部标段之间进行合理的风险划分，对于建设过程中的设计变更、成本核算以及价格调差等方面工作的执行，也会变得更有合同支撑。

（三）加强人才培养，打造专业化管理团队

集团公司下属不同板块的子公司可根据自身业务特点，针对性的培养专业化管理人才。由于施工总承包制是投建一体模式的重要内涵，也是大型复杂项目建设的必然趋势，所以，打造一批熟悉掌握总承包模式管理要点的业主、施工以及设计咨询人才对更好的发挥投建一体模式优势就显得尤为重要。对于蜀道集团内部的业主方管理人员而言，他们中的大多数仍习惯于DBB模式下，从施工技术的角度出发来开展管理工作，重视细节，但是缺乏管理手段，特别是在组织规划、造价控制、合同管理等方面较为弱化。而对于施工方而言，培养出一批“懂技术、熟业务、擅协调、精营销”的复合型专业化总承包管理人才则是首要任务。各方均应尽快利用现有项目资源，制定科学的人才选拔标准、有效的竞争机制和针对性的培养计划，培养建立适应新模式发展的管理团队，充分发挥模式优势。

（四）重视前期管理工作，优化全寿命周期成本

投建一体模式下，设计、投资、施工、运营的每个环节都不能孤立的去考虑短期收益，而是应该综合考虑，形成整体效益。在前期设计阶段，除设计方外，业主、施工各方也应该积极参与进来，共同策划。从各自业务角度出发，对要件审批、征地拆迁、路线设置、环境保护等方面提供建议。并合理制定地质勘察和设计考核指标，做实做细勘察设计工作，充分考虑各方意见，认真规划临建场地、弃土场、便道等施工项目，做好建设过程中的要素保障，真正实现深度融合。对于科研创新、标准化推行以及报批获奖等方面的工作，集团公司也应该在项目前期阶段做好顶层设计，制定相应目标并投入专项费用，集中各方力量缩小前期决策和后期成果之间的差距，提升全寿命周期效益。

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