建设工程招标投标领域法治化营商环境的营造

建设工程招标投标领域法治化营商环境的营造

孙毅

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摘要：分析建设工程招标投标领域目前主要存在的法律制度缺陷、市场过度竞争、招标人主体责任意识淡薄、投标人守信意识不强等问题产生的原因，提出了相关建议和对策，即通过构建起对招标人履职的党内监督及对招标投标活动各方责任主体监督等监管机制，营造上海市建设工程招标投标领域的良好市场氛围，并从体制机制和专业集中建设上加以探索创新，完善突破建设工程招标投标领域的制度。

关键词：招标投标；过度竞争；监管合力；防控体系；主体责任；改革创新

1建设工程招标投标领域存在的主要问题

1.1现有法律制度尚存在缺陷

（1）从整个招标投标周期来看，环节还比较多。2020年，世界银行以公路养护工程领域招标投标活动为评价对象，认为理论上招标投标阶段只需6个环节，分别是发布招标公告、递交投标文件、开标、评标并确定中标人、签订合同、通知开工。世界银行发布的全球190个经济体历史调查数据显示，招标投标阶段新加坡环节最少（7个环节），上海需要12个环节。招标投标环节多、时间长，招标人缺乏自主空间。（2）招标投标法律制度更多关注的是项目的招标投标程序，而对项目实施阶段合同履约的约束不够，容易造成投标和履约实质性分离、合同签订及招标文件与投标文件不一致、部分项目管理人员与投标承诺不一致。（3）对于投标人的违法、违规、违约行为，缺乏便捷的快速处理机制，往往调查和处理时间长，影响招标投标的效率。

1.2建筑市场存在过度竞争

尽管已实行了较为严格的资质资格准入许可制度，但缺乏有效的退出机制，建筑市场已经呈现“僧多粥少、过度竞争”的局面，如某大学附属某中学等四所学校雨污分流和截污纳管整治工程，中标价1151万元，351家单位参加投标；某学校等三所学校雨污分流和截污纳管整治工程，中标价1097万元，396家单位参加投标。这些由上百家企业参与投标的项目，均被查实背后存在围标串标的违法行为。

1.3部分招标人主体责任意识淡薄

（1）考核指标繁多。在现有管理体制下，对于政府和国有企业招标人而言，考核指标繁多，目标不尽相同。出于预算管理的需求，招标人重点关注工程的安全、质量和进度，对工程投资控制缺乏内在动力。（2）建设工程招标投标和履约管理是一项专业性较强的工作。部分招标人由于自身重视程度和专业能力不足，主观上缺乏承担起主体责任的动力或能力，客观上对合同履约缺乏全过程管控的能力，导致履约结算上存在“结算超预算、预算超概算、概算超估算”现象。（3）怕担责，怕追责。部分招标人习惯了上传下达和唯规定为准绳，在当前简政放权的大趋势下，内部制度不健全，担心权利会不会失控，招标人管的多会不会触犯既有的制度规定，在纪检、审计、巡视等环节会不会被抓典型等。（4）利益驱动，无视法律。借口“权责不对等”等客观因素，故意违反或者规避与招标投标相关的法律法规，存在招标人和投标人串通投标的情形，存在应招未招的情形，存在虚假招标的情形，存在排斥潜在投标人的情形。

1.4部分投标人守信意识不强

（1）投标人法律意识不强，为谋取利益最大化，从事围标串标、出出借挂靠资质等违法活动。(2）法律处罚较轻。由于现行招标投标法对违法违规行为的处罚不够严、认定比较困难，围标串标现实风险成本较低，风险收益与风险成本比值放大，导致企业“链而走险。（3）分包转包客观存在。施工企业内部承包责任制在实施中失控，或越轨后导致以包代管，或允许企业以外的单位或个人承包经营，从而导致多家挂靠行为成为了可能。一部分靠围标串标中标的企业都不是实际建筑施工单位或人员，往往采用层层转包、层层分包手段，获取非法承包工程的高额“垄断利润”禾和管理费。

1.5部分招标代理机构中介不“中”

（1）招标代理机构资质取消后，执业人数下降。据上海市建设工程咨询行业协会统计，2019年，上海市有招标工程师1800多名，比2018年减少了近10%。根据2020年某市建设工程招标代理行为记录报告统计，在176家招标代理机构中，有122家被扣分；在816名招标负责人中，有327名被扣分，专业水准有所下降。(2）招标代理机构的业务由招标人委托，在一定程度上受命于、听从于招标人，因此对于招标人的一些违法违规行为不加以制止，有的还提供了协助；更有甚者，对于一些招标人没有意向的，还进行了自我“发挥”。（3）市场竞争不公平。一些招标代理机构通过各种关系搞违法违规操作，以揽得更多的业务；一些资信优、业务能力强、依法办事的招标代理机构反而代理业务较少。这种不良的市场环境和业务导向，也诱使越来越多的代理机构违规操作，唯承接业务量是图而不择手段，从而引发各种违法违规现象。

1.6行政执法手段不足

围标串标行为通常发生在交易场所外，隐蔽性高。投标人之间协商投标报价、约定中标人、约定部分投标人放弃投标或者中标等串标事实，有效的举报线索少。招标投标行政监督部门无法使用监听、查询银行账户、查封扣押电脑等强制措施和技侦手段，所涉及的直接证据较难取证，行政执法尽显被动。

2对建设工程招标投标领域存在问题的分析

2.1建设工程招标投标工作监管合力还未完全形成

现行建设行政管理部门依法对招标投标进行的行政监督，仅仅负责对建设工程从招标公告发布到中标通知书备案的程序性监督管理；部分职能部门也负有相关职责，对工程建设招标投标工作监管形成合力，如党内监督、纪委监察、审计监督、司法监督、财政监督等。相关部门之间的长效沟通、协调机制还没有完全建立形成，信息相对闭塞、各自为政，无法共同应对、及时解决面临的许多新情况、新问题，造成监管工作存在个别盲区。

2.2招标人落实主体责任、廉政防控体系尚未完全形成

招标人是建设工程招标投标工作的第一责任人，负主体责任。部分招标人落实全面从严治党意识不强；缺乏建立内部招标投标日常管理和决策机制、加强招标投标过程和合同履约过程履职尽责的担当意识；公正公开接受异议投诉的意识不强。针对出现的不依法招标、将项目化整为零规避招标、肢解发包、限制排斥潜在投标人、与投标人（招标代理机构）串通投标、违法干涉招标投标活动等违反法律、法规及其他政策性规定的情形，内部尚未完全建立各项内控制度，包括民主决策制度、廉政防控体系、警示约谈、内部处理、抄送同级党组织和纪检监察部门等。部分招标人内部所属的纪检、监察、审计、财务、法务等职能部门，未能真正履行各自的监督职责，特别是对建设工程招标投标工作中的关键部门、关键领导干部缺少有力的手段监督。

2.3现有建设工程管理体制不完全适应建设和监察

管理的发展目前，建设工程管理模式大部分还是分散的管理，未采用集中、专业的管理。大部分建设单位还是自行负责办理从项目立项、用地规划审批到竣工验收、交付使用。一方面，一部分建设单位缺少专业管理人员；另一方面，由于涉及的建设单位行业面广量多，纪检监察部门也难以真正做到全方位监察。

3建议

解决现有建设工程招标投标工作中存在的问题，需要学习《深化政府采购制度改革方案》精神，围绕全面从严治党的目标，构建起“对招标人履职的党内监督为统领，形成招标人主体责任明确、法律制度完善、规则科学高效、监管机制健全、技术支撑先进的现代招标投标工作制度，营造上海市建设工程招标投标领域的法制化营商环境。

参考文献：

[1]张紫菡.建设工程招标代理及招标阶段造价管理的方法和策略[J].中国住宅设施,2021(02):81-82.

[2]王任,王磊,刘阳.造价咨询单位在工程全过程造价控制中的作用浅析[J].建设监理,2020(12):42-44