国有资本经营预算理论研究与政策建议

国有资本经营预算理论研究与政策建议

郭晓朝

中国石化集团财务部 100728

摘要: 根据重要时间节点将国有资本经营预算的发展阶段划分为萌芽阶段( 1949—1978 年) 、起步阶段( 1978—1994年) 、改革调整阶段( 1994—2007 年) 和成熟发展阶段( 2007 年至今) 四个阶段; 然后，分析了国有资本经营预算制度目前存在的问题; 最后，针对存在问题提出下一步改进建议。

关键词: 国有资本经营预算; 发展历程; 对策与建议

国有资本经营预算制度( 以下简称“国资预算”) 是中国财政预算管理制度的重要组成部分［1］。政府作为国有企业的出资人，拥有国有资本的收益权和分配权，可以通过对国资预算的合理安排，提高国有资本的配置效率。本文梳理总结了中国国资预算制度的发展进程，分析了实践中存在的问题，提出了下一步改进建议。

一、我国国有资本经营预算的改革历程

（一）制度萌芽阶段。

1949—1978 年，“统收统支”是政府管理国有企业的主要方式，要求国有企业将经营利润全部上交国家，企业发展所需的经营性资金和生活费用由国家按财政预算统一安排。考虑到激发国有企业活力、减轻国有企业经营负担、平衡国家财政收入和支出等多方面需要，国家对国有企业财政上的政策多次进行调整，但国家与国有企业间的利益关系不明确，因此并不存在真正意义的国有资本经营预算管理制度。

（二）探索起步阶段。

1978—1994 年，改革开放后，为尽快搞活国有企业，逐步调整和完善与国有企业的利益分配关系，我国先后出台实施了“利润留成”“两步利改税”“承包经营”等改革政策。国有企业“财务统收统支、国家统付盈亏”的传统财政管理体制逐渐瓦解。对收益分配领域进行改革后，国企的经营自主权不断扩大［2］。

（三）深化改革阶段。

1994—2007 年，考虑到减轻国有企业的沉重负担，政府暂时停止征收国有企业的税后利润，国有企业将全部的税后利润留作自用。1997 年后，为盘活整个国有经济，全面深化国有企业的股份制改造和公司制改革，实现国有经济布局的调整和优化，政府先后采取了改制重组、政策性关闭破产等多种措施。历经多年的摸索和经验积累，国有企业的经营规模不断扩大、获利能力持续上升、综合实力显著增强，但同时也产生了很多的社会问题。

（四）独立发展与完善阶段。

2007 年，国家发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，国有资本经营预算制度推出，国有企业向国家上缴利润有了正式的制度依据。2008 年颁布的《中华人民共和国企业国有资产法》奠定了国有资本经营预算制度法律基础。2010 年发布《关于完善国有资本经营预算有关事项的通知》，纳入更多的国有企业作为预算实施范围。2015 年，《预算法》的实施奠定了国资预算制度的法律地位。2016年，国家颁布《中央国有资本经营预算管理暂行办法》，明确规定了相关编制和批复要求、预算收支范围、预算执行和决算、监督考核与绩效评估，强调了国有资本经营预算支出的方向问题，并对预算编制事前、事中、事后的合规化做出相应解释。

二、我国国有资本经营预算的发展现状及问题

（一）国有资本经营预算覆盖范围问题。

国资预算覆盖的国有企业数量及收取的资产总额在不断增加，但仍有待进一步提高。2007 年，国家发布《中央国有资本经营预算编报试行办法》，只有烟草企业和国资委监管的央企被列入国资预算的试行范围。此后，国资预算范围监管的各类企业数量逐步增加。2022 年，除了国资委和烟草公司，工信部和农业部等部门以及一些民间团体组织也逐渐被列入国有资本经营预算编制范围，相对于数十万家国有企业来说，国资预算所覆盖的企业数量还很小。

（二）国有资本收益上缴比例问题。

国有资本收益上缴比例总体偏低，差异化的收益上缴政策亟待强化。国资预算实施初期，国有独资企业只有免交或3 年暂缓上交、5%、10% 三档上缴利润比例。2014 年，烟草和石油石化等资源型企业利润的上缴比例分别为25%和20%，但相比于国际水平来说，中国国有企业利润上缴的比例仍然偏低。根据世界银行数据显示，发达国家要求国有企业上缴税后利润的比例为33%，国企利润会以高比例股利分红的方式流到政府手中，为增加政府财政收入提供更多可能性。

（三）与公共预算之间的衔接问题。

国资预算支出安排与一般公共预算之间的联系日益紧密，特别是在用于支付国有企业改革的费用性支出方面，与公共预算的功能相似，这为“国资预算是公共预算的一部分的说法”提供了支持。但是我们也应清醒认识到，国资预算与一般公共预算从预算目标、预算性质、收益来源、编制方法、绩效评价和监督考核等几个方面相比均存在较大差异。但目前政府文件仅仅对加强国资预算与一般公共预算之间的联系做了相关规定和解释，如明确国资预算调入公共预算的总额和比例，但没有详细规定每一年度调入公共预算的具体指标及实际操作流程。

（四）国有资本市场化经营问题。

在推进国有企业市场化经营方面，国资预算发挥了重要的作用，为国有资本市场化经营提供了制度保障，但还需加强在建立公平的市场竞争环境方面的作用。国资预算为国有资本经营的市场化改革提供了良好的制度条件，监管范围内企业拥有充分的经营自主权，可以凭借市场主体的身份参与市场化竞争，但是国资预算的收支规定在某种程度上却加剧了市场竞争的不公平性。

三、政策建议

（一）扩大纳入国有资本预算管理的企业范围。

为了营造公平的市场竞争环境，充分发挥国有资本经营预算制度对国有经济的宏观调控作用，中央和地方政府应共同努力采取应对的措施：一是中央政府应推动国资预算在全国各级省市范围内实施，尚未实施该制度的地区应积极向其他地区学习相关经验，加快跟进国资预算制度的改革步伐; 二是增加国资预算实施范围内的企业数量，逐步将地方金融企业和行政事业单位纳入到预算管理体系; 三是出售长期处于亏损状态的中小型国企，从而起到盘活存量资本，调整国有经济布局的作用。

（二）合理增加国有资本收益上缴比例。

首先，要进一步提高国有资本收益的上缴比例，以充分发挥国有资本经营预算的宏观调节作用，保证国资预算的合理性、完整性以及权威性。其次，应根据国有企业的盈利水平及垄断水平提高上缴税后利润比例，提升垄断程度高、盈利能力强的国企的利润上缴比例，而对于那些市场化程度高的国有企业和国家政策重点扶持的企业，如高新技术企业、农产品企业、文化教育体育企业等以及粮棉油战略物资储备企业，财政部应给予一定优惠。这样既可以保证收益上缴比例的提升，增加政府财政收入，又可以促进产业结构的调整升级，实现国有资本的保值增值。

（三）理顺国有资本经营预算与公共预算的关系。

首先，可通过法定形式规定国资预算资金调入一般公共预算的具体操作步骤、调入频次及规模金额大小等。其次，需在汲取历史经验的基础上，进一步贯彻落实《预算法》中有关国资预算与一般公共预算关系的相关规定，将积累的经验以法律法规的形式确定下来。最后，在预算编制具体的步骤上，应明确国资预算与一般公共预算的界限，将用于扶持国有企业生产发展的一般公共预算重新纳入国资预算，减少甚至取消国有企业的特殊扶持政策对一般公共预算资金的依赖，重点突出一般公共预算的公共性和无差别性，使公共预算更多地服务于经济发展和社会稳定。

参考文献:

［1］ 胡文龙． 国有资本经营预算与财务管理制度改革四十年经验与启示［J］． 中国流通经济，2018，32 ( 11) ．

［2］ 吴俊培，赵斌． 国有资本经营预算: 概念界定、地位作用和问题分析［J］． 地方财政研究，2015 ( 09) ．

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