浅析农地保护利用与土地使用管制

浅析农地保护利用与土地使用管制

吴芸

宣城市自然资源和规划局宣城现代服务业产业园分局

摘要：农地资源与国家食物持续供给、农业生产者的经济效益与生态环境的保护息息相关。复杂多变的外部环境、地少人多的内部资源环境以及频繁波动的国际市场都给耕地等粮食安全保障与农地的利用、保护带来了严峻的挑战，必须严防耕地红线，实现节约集约用地目标。本文首先分析了农地保护利用工作的实施要点，强调了耕地在农地中的重要性，而后提出了有助于强化土地使用管制效能的对策，以此为农地资源的管理、利用与保护提供可行性思路。

关键词：农地；耕地；保护利用；土地使用管制；

农地是农业基础资源，耕地是其核心要素。耕地红线是我国保障粮食安全的重要底线，而粮食安全则是保障国家安全的关键基础。我国耕地总量连续两年呈现出净增加的良好发展态势，两年内的耕地面积增加值在200万亩以上。为实现严守耕地红线、节约集约用地的土地资源管理目标，应当继续强化农地生态、质量、数量“三位一体化”的保护利用以及使用管制力度。现围绕农地保护利用、土地使用管制方面的问题展开探讨。

1农地保护利用要点

1.1有效保护耕地

农地是指所有直接用于渔业、牧业、林业、种植业生产的土地资源。针对农地展开保护工作并非仅是通过严控占用来实现数量层面的保护，而是应在此基础上，对农地的质量也加以保护。实现方式为保护农地范围内的整体生态系统，农地中的水文、土壤、植被、地貌以及气候等要素均会对农产品的产出量与品质产生影响。因此，农地保护工作应当实现对农地环境以及生态系统的全面保护。

耕地保护是农地保护的核心任务。农地体系下，质量水平最高的土地就是耕地，其能够围绕人类的生产、生活需求，生产与供给数量庞大、种类丰富的农产品，也是国家最为重要的一类土地资源[1]。我国林地占比较低，通过对耕地改种可扩大果树面积。尽管草地资源较为广袤，然而其中高原草原、荒漠草原、干旱草原的占比较高，整体产出能力较弱，不少牧区中可加以利用的草原已经进入程度严重的退化状态。现有耕地面临着污染、肥力降低、水土流失以及沙化等问题，数量持续缩减。因此，必须要加大对耕地这类农地的有效保护。

1.2明确农地用途

为实现对农地资源的合理化利用，应当正确确定其使用用途。社会科学水平、社会条件、自然地理环境等因素均会给土地用途带来影响。部分区域为了扩大耕地面积，会大范围地对荒地进行开垦，调整农地原本的用途，而这些土地资源多为生态系统中的薄弱环节，若水资源缩减、植被遭到破坏，其环境将进一步恶化。因此，在扩充耕地资源时，必须注重遵守可持续发展原则，避免违背自然规律，以长远眼光对待农地利用问题。不可只关注社会经济发展需求，在保护农地的过程中需要对其已经存在的不合理用途加以改变，可采用涵养水源与退耕还草、还林。

1.3实现合理利用

实施集约化利用。对以往粗放化的土地资源利用方式加以转变，加大农地投入力度，依靠科学技术来逐步合理地使农地可利用面积扩大，从而提升投入产出效益与产出能力。推进培育化利用[2]。消除具有剥夺色彩的土地资源开发与利用手段。使农地的生态系统可以保持稳定产出，并使输出系统与输入系统的物质能量维持基本平衡水平，避免出现多取少予以及只取不予的利用行为。在利用农地的同时推进对其的培育工作，确保利用强度始终处于其可承受能力范围内。

2土地使用管制对策

2.1增强国土空间约束力度

国土空间编制与规划工作需以耕地保护机制为基本工作导向，设立保护永久基本农田与耕地资源的任务目标，以此为基准划定刚性控制线，推进落地入库上图工作，同时对工作成果实施严格管控，确保其能够实现可考评与可追溯。各地政府在针对耕地生态、质量以及数量开展保护工作时，应遵循数量不缩减的基本原则，参考耕地在恢复方面的潜力调查、研究、评价结果以及现有后备资源潜力，调整耕地空间布局，以此来完成对耕地资源的连片化、集中化保护。

2.2落实基本农田特殊保护

永久性基本农田是现有农地的核心构成部分，需要为其选择强效型保护措施。针对依法依规划定的农田，在未得到依法批准的前提下，不可擅自改变其用途或者擅自加以占用。国家军事、水利、交通、能源设施等各类重大建设项目往往难以实现对此类农田的有效避让，在获得批准的前提下，应当遵循布局稳定、质量与数量不变的基本原则，在农田的储备区中进行补划，再于辖区范围以内加以落实。若无法在储备区中补足，则可借助辖区内的其余优质耕地来实施补划。建设高标准农田，维护与建设永久基本农田，土地资源的开发、复垦、整理等项目中若有使用排水、灌溉、沟渠以及田间道路等相关设施的需求，且需要对此类农田进行占用，应当于辖区内实现补足[3]。

2.3合理利用现有耕地资源

生产粮食是永久基本农田的核心功能与重点任务，在保持种植粮食类作物不调整的基础上，按照现有种粮补贴政策，针对种植蔬菜、糖、油、植被等非粮食作物的田地的种植结构加以调整。若田地用于生物育种等教学试验与科研活动，其仍旧应按照耕地种植用途管制的要求进行利用。高标准农田应当全部用于支持粮食生产活动，一般耕地则用于生产饲草饲料与农产品，在不改变耕地地类以及不对耕作层形成破坏的条件下，可适度适量地进行其他类别农作物的种植。永久基本农田不可用于挖塘养鱼、发展林果业、建设绿化带、挖湖造景，也禁止种植对耕作层存在破坏性的植物。

2.4严防耕地“非农化”“非粮”化转变

其一，应执行“占补平衡”机制，制止耕地发生非农化转变。对耕地向建设用地转化实施严格把控，若确定需要进行转用，则需遵守占水田补水田、占优补优、占一补一、先补后占的基本规定。从粮食产能、水田规模与耕地数量三项指标出发来平衡占补。各地政府必须围绕建设项目对耕地进行占用的科学性以及必要性展开审查与论证。全面禁止违规占用行为，不可占用耕地来超标建设水库周边、河渠、公路以及铁路的绿色通道，重点监管乱占耕地开展非农建设的行为。

其二，应落实“进出平衡”机制，预防耕地发生非粮化转变。针对耕地转为农业设施用地以及草地、园地、林地等其他类别的农地的工作实施严格控制。一般性耕地进行用途转变后，应能够实现“进出平衡”，及时补足质量、数量同等的并且能够长时间进行稳定使用的耕地。通过合理规划与科学设计，来完成对耕地资源的用途管制与特殊保护，同时使耕地转出、转入数量、时序以及布局入库上图。农业、自然资源以及城市规划等主管部门应对此项工作的实际开展情况开展检查与监督，并将检查结果纳入粮食安全与耕地保护责任制考核体系中。

2.5健全相关法规与监管机制

一方面，应围绕当前的土地用途管制以及耕地等农地资源保护工作，应切实推进立法工作，提升农田保护事项的法律地位、依托当前的相关立法进程，对现行农地保护、利用、管制管理机制加以论证与研究，确保土地监察、农业等主管部门等在土地管理中进行合理化的职责分工，形成合力，共同改变土地管制工作现状。另一方面，还需面向耕地利用、保护与管制落实动态监管监测工作，全面掌握耕地用途转化情况，以农业设施用地、补充耕地、垦造水田、永久基本农田为对象，实施专题监管监测。

3结论

农地保护工作得到了政府以及社会各方的高度关注，农地中的耕地是我国当前最为珍贵的资源，因此在对其进行利用时，必须要做好管制与保护工作，严格遵守耕地保护机制的规定，压实相关主体的责任，针对各种违规调整耕地用途以及违法占用耕地的不合理行为实施从严查处。

参考文献

[1]邢忠,谢雨丝.基于生境保护的山地城市小规模农地规划管控技术——以重庆市永川区中心城区为例[J].风景园林,2022,29(08):114-119.

[2]张方建.我国农用地土地发展权归属探析[J].上海房地,2022(05):19-23.

[3]单梦.我国土地用途管制制度探析[J].合作经济与科技,2022(02):190-192.