政府采购PPP项目融资问题研究

政府采购PPP项目融资问题研究

黄兢文

江门市深联招标有限公司广东省江门市529000

摘要：以提高PPP项目融资水平为前提，针对政府采购PPP项目融资展开分析。首先对PPP项目融资及其在政府采购中的应用价值展开分析，明确其对于城市化建设中的重要作用。其次分析PPP项目融资的关键点，总结可能面临的四个风险，提出风险防范对策，为政府采购PPP项目的顺利进行创造条件。最后提出了加强政府采购中融资成本的控制、重点关注PPP项目融资垄断现象、健全PPP项目融资管理制度、综合分析确定PPP项目这四点建议，针对PPP项目融资风险的应对提供参考，以期能够在政府采购中积累经验。

关键词：政府采购；PPP项目融资；城市化建设；合作企业

PPP（Public—Private—Partnership，公共私营合作制）项目融资模式作为一种全新的融资模式，该模式尤其是在城市化建设进程中得到了普及，而且更是作为新时期环境下城市建设非常重要的一项元素。政府采购中应用PPP项目融资模式，这主要得益于财政部在2022年9月推出的《政府采购品目分类目录》，其中新增了“C24000000 政府和社会资本合作服务”品目，该品目中便包含社会保障类合作服务以及其他政府和社会资本合作（以下简称PPP）服务等内容。PPP项目融资模式在政府采购中应用，将政府采购方法选择PPP项目社会资本规则和实操脱节这一问题解决，虽然《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）中有明确规定，即PPP项目采购适合应用政府采购法，但是结合实践发现，PPP项目始终未纳入《政府采购品目分类目录》，所以此次修订立足于技术层面将该问题予以解决。针对政府采购PPP项目融资问题，本文以此为对象展开分析，介绍PPP项目以及其在政府采购中应用的价值，明确政府采购PPP项目融资风险以及实施要点，并提出融资方面的建议，为今后PPP项目融资模式的进一步普及提供动力。

一、PPP项目融资模式及价值

（一）PPP 融资模式

PPP 融资模式的主体是政府项目、政府采购和公共服务，在政府与企业之间建立合作伙伴关系[1]。通过此模式，民营资本、政府之间积极展开合作，并且参与到公共基础设施建设和社会服务中，并提供公共产品，达到合作双方共赢的目的。

（二）政府采购PPP项目融资的价值

1、有利于帮助资本合作模式的推广与普及

为了全面实现经济转型，鼓励更多社会力量投入到国家建设当中，其间还需要发挥出政府的指导作用，经过融资开展公共领域建设，从而拓宽城市化发展融资途径，为融资机构赋予可持续性和多样性，社会资源配置也更加合理，达到盘活社会存量资本、为民间投资注入活力的目的。所以，PPP项目融资在政府采购中应用，更有利于字根合作模式的推广与普及。

2、有利于转变政府职能

以往组织的社会公共领域建设活动，往往政府负责全部工作，且承担所有责任，导致政府工作量增加，也承担着财政压力。与此同时，政府部门在公共领域建设项目中的经验不足，很难完全保证项目建设的最终成效[2]。政府积极总结公共领域建设的成功经验，加大PPP项目推广力度，使自身能够脱身于公共领域建设活动。其间政府部门行使各项权利，包括市场监督、质量检验以及公共服务等，可以减轻政府采购PPP项目容易方面的压力，鼓励大量社会组织积极参与到项目融资中，从而推出更多优质PPP项目，为政府采购、简政放权等提供帮助。

2、有利于夯实现代化财税体制基础

近年来开展财税体制改革，其主要目的是优化财政决策，提高税收效率。这就需要在PPP项目的基础上构建预算平衡机制，且该及时还需要体现出一定跨度，显示出中长期政府负债情况与财务数据，达到提升政府财政规划水平、拓宽财政服务范围的目的。其中PPP项目有助于完善现代化财税体制，为政府采购融资夯实基础。

二、PPP项目融资关键点

（一）政府信誉

新时期下政府采购中应用PPP项目融资模式，该模式属于高级的管理模式。政府和具有雄厚实力的企业作为项目合作方，共同签订PPP项目协议，共同负责部署、控制PPP项目全程运营管理，而且职责、风险、收益均要双方共同承担[3]。PPP项目在运营环节，政府和企业之间便需要建立相互合作的关系，彼此之间相互制约，在政府采购中实现互利共赢，所提出的任何一项决策，不能单方提出，双方共同达到政府采购设定的目标。

PPP项目融资模式和企业合作模式相比，前者具有较强的约束力，除了单方面由市场控制外，也受到国家政策的约束，所以在政府采购中一般不会面临诸多管理风险。政府采购项目运营过程中，政府信誉至关重要，保证政府部门的信誉，方可真正落实各项工作，赢得企业的认可，在社会中建立政府公信力，也有利于提高PPP项目融资效率。

（二）制定决策

现阶段PPP项目融资模式虽然在我国已经得到普及，但该模式的监管系统完善度并不高，企业作为合作的其中一方，在行业中承受较大的竞争压力，而且也会面临扰乱市场环境、行业规则秩序等诸多不良现象。这就可能会有一些企业采取不当手段，达到取得项目的目的，甚至会采取压低价格的方法，导致企业发展进入危险期。一般企业发展初期，承包商承包经营思想理念在此时相对强烈，投资运营商转型更加困难，而且也无法快速转变经营理念。企业在与政府部门合作时，PPP项目经营往往是以收益值为重，通常不会对PPP项目优化管理给予过多重视

[4]。在行业竞争趋势愈发激烈的现在，很多企业为了在市场中占据有利位置，难免会随意提出决策，而且PPP项目运营阶段同样会因此面临财务风险，致使企业出现经济损失。如果宏观政策改革过程中，企业并未严格按照政策进行，并因此导致决策失误，项目融资中面临问题无法得到解决的情况下，企业还将面临更为严重的亏损。所以，政府采购中与企业合作，务必要注意PPP项目融资决策的合理性与可行性。

三、政府采购PPP项目融资风险与防范

（一）项目融资风险

PPP 项目融资在应用中，可能获得的预期收益、资产投入、政府支持力度等，均是其不可忽略的决定性因素，而且可信赖度高，融资难度小。基于此尝试分析融资风险类型，总结为以下几个方面：①政策风险；②财务风险；③运营风险；④技术风险，下面针对这四项风险因素展开分析。

政策风险：一旦政策发生变动，必然会影响到项目实施，其中项目盈利水平承受的影响最大。由此可知，PPP 项目能否取得成功，政策稳定性是关键因素。但政策稳定性本身也容易受外界条件干扰，具体包括宏观经济、汇率、政策、市场不规则行为。

技术风险：技术支持在项目的合作、运营中属于最必要因素，通常私营企业合作方是该因素的决定方，也是其所负责的部分。随着技术水平的提升，很多旧设备面临更新，这也相应的增加了项目建成之后的运维成本，对于私营企业而言，可能会因为利益选择降低一些运维成本，这便会面临技术风险[5]。

财务风险：项目运营过程中，资金是必要性元素。一般财务风险和偿还债务能力息息相关。尝试分析项目的财务风险，使基础设施经营中并未获得充足的收入，达到弥补支出、偿还债务的目的，最终导致债权人作出相应的举动，包括利用法律途径使私营企业濒临破产，这也有可能使PPP 模式失败。所以，财务风险的关键，是要对资金承担风险加以分散。

运营风险：项目回报效益本身不确定，当项目已经完成，私营合作企业是否可以获得预期收益，便是风险的关键点。所以，项目运营时必须要对盈利因素、获得利润回报相关举措加以分析，确定接受服务方可以支付费用，实现项目的长期运营。

（二）融资风险防范对策

1、时刻关注政策变化

政府采购中采用PPP项目融资模式，为了避免政策风险，工作人员必须时刻关注政策变化，具体包括宏观经济发展情况、汇率、市场环境等。如果发现市场中有不规则行为，必须及时联系相关人员进行处理[6]。此外，对于政策变动的应对，应在发现的同时马上与其他工作人员讨论，结合政府采购实际需求以及PPP项目融资进度，针对具体问题展开具体分析，最大程度规避政策变化对PPP项目融资的影响。

2、优化风险结构

PPP项目融资模式要想取得成功，必须要保证分担风险合理性。针对技术风险的规避，建议从风险分担和结构规划等角度着手，进一步优化风险结构，确保政府采购方案成功，且可以吸引到投资。对于技术风险的防范，政府采购中还需要评估合作企业，特别是私营企业设备、技术等，不能为了获取更多利益而选择成本低的合作企业，导致后期增加运维成本。除此之外，政府部门在与企业合作时，还需要保证双方签订合同的公平性，不能因政府部门在技术领域所掌握专业知识有限，致使政府采购PPP项目融资面临技术风险。

3、积极转换角色

PPP项目要想在政府采购中对有序推进，其中政府本身是非常重要的支持与保障，这就需要政府部门积极转换角色。尤其是项目资金方面，政府从以往的主导角色转换为监督者或者合作者，推进采购融资体制改革与创新，明确政府部门与合作企业双方在PPP 项目模式中承担的责任、义务，并综合分析项目的财务风险和合作企业债务偿还能力，以免因前期调研不足而面临财务风险。

4、加强项目运营过程的监管

尽管PPP融资模式在政府采购中能够保证精准性，然而政府部门依然要保持谨慎，尤其是项目运营过程的监管，有效防范运营风险。例如基础设施与广大群众的利益息息相关，而且群众对基础设施也有知情权、建议权[7]。那么在政府采购中，PPP 项目运营的各环节，都需要充分融合政府、企业、群众的智慧，实现三方的互相监督，确保政府采购得以有效运行。

四、政府采购PPP项目融资的优化方法

（一）加强政府采购中融资成本的控制

为了有效控制政府采购中的融资成本，针对PPP项目必须做好概预算，综合分析项目需要的资本，从而探索最为合适的融资途径，实现融资成本的有效控制。在这一方面建议执行市场竞争机制，通该机制，PPP项目的参与者可以增强信誉度，提高项目管理水平，获得更多融资机构的关注[8]。各个合作企业之间的良性竞争，最大程度地彰显价格优势，这便有利于拓宽PPP项目利益空间，吸引大量投资者参与到政府采购中，达到减少政府支出的效果。

政府采购控制融资成本，还需要引入激励机制，对项目成本进行有效控制。其间需要发挥出政府职能，在投资方、政府之间建立稳定的合作关系。比如政府部门可以设置成本上限，所有参建方要在一定时间节点上交结算文件，由投资方承担上限以外的开支。这边可以主动控制成本，以免成本过高导致PPP项目面临财务风险。除了以上机制外，考核机制在控制成本方面同样重要，项目运营的各环节以成本控制思想加以引导，使融资成本控制达到最佳效果。

（二）重点关注PPP项目融资垄断现象

根据以往PPP项目融资的经验，难免会出现融资垄断这一现象。为了规避垄断现象的不良影响，需要构建良性竞争氛围，吸引真正有实力的企业或个人，主动参与到PPP项目融资中，从源头规避融资垄断现象可能面临的风险。

针对PPP项目垄断现象，多方合作主体之间需要保持平衡的关系达到提升公共领域项目建设质量的目的，并在此导向作用下，优化政府和投资方合作准则，将难以满足要求的投资方予以剔除。这样一来可以拓宽政府融资眼界，保证资金稳定的同时，也可以重点关注到投资方在PPP项目建设中的实力、管理与运营能力，在良性竞争环境下杜绝垄断现象。如果已经面临融资垄断风险，工作人员需要对其进行评估，采用定性和定量分析的方式，保证PPP项目融资有效性，并且结合评估结果调整反垄断融资方案。

（三）健全PPP项目融资管理制度

现阶段很多投资管理体系依然需要持续完善，在竞标环节，也经常会有投资价格与市场环境秩序被破坏的现象，以上现象的存在，不利于PPP项目有序进行。很多合作企业从传统经营模式向PPP项目融资模式开始过渡，在此前提下合作企业的管理理念也发生了相应的转变，即关注长远发展，立足于多个维度构建PPP项目融资管理体制，帮助政府制定PPP项目投资决策。结合PPP项目相关要求，针对政府采购实施针对性地管控。

构建融资管理制度过程中，无论是政府还是合作企业，都需要真正认识PPP项目投资管理的重要性，选用合理的方法管理PPP项目投资，以免在PPP项目运营管理中发生决策失误的现象。政府部门选定了合作企业后，还需要针对PPP项目列举正、负面清单，根据项目实际状况，展开投资项目的全面分析。在管理制度基础上持续优化投资财务评价指标体系，提出硬性指标，使提出的决策质效得到有效提升。政府部门还可以邀请行业专家，对PPP项目进行论证分析，得出的研究结果需要体现在决策中，完善PPP项目建设方案，严禁出现违规违纪行为。

（四）综合分析确定PPP项目

一般PPP项目具有比较大的利润空间，但是项目的投资市场环境却非常复杂，很多上市项目在投资方面没有价值。所以，政府采购中必须审时度势，综合分析市场发展行情，并对今后市场发展趋势进行判断，判断最佳的投资时机，保证选定的PPP项目具有投资价值与发展价值。

政府部门如果已经有认可的项目或是试点项目，可以以此为对象，既可以保证项目执行的效率，又能够为PPP项目融资提供保障。此外，政府部门综合自身条件、实际发展情况选择投资项目。各级财政部门还需要针对选定的项目，展开定期检查、审核，保证项目投资在合作企业的承受能力范围内。合作企业招标或未开始投标工作时，可以按照商务合作积累的经验、政府部门拨款能力、项目时间进度计划等，综合分析PPP项目，保证PPP项目支出的合理性，这是提高PPP项目运营成本管控有效性的重要举措。

结束语：

    综上所述，政府采购PPP项目融资可能面临技术、财务等诸多风险，以免风险的存在阻碍PPP项目建设。政府采购选择合作企业尤其要对其进行综合调研分析，保证合作企业实力，这是规避项目融资风险的重要前提。重点关注PPP项目融资风险，制定项目建设方案，对于政府采购以及城市化建设而言，均是非常重要的推动性举措。

参考文献：

[1]陈玲玲,王红霞.交通基础设施PPP项目融资风险管理研究[J].建筑经济,2023,44(06):84-90.

[2]韩亚慧.甘肃省高速公路PPP项目融资模式研究[J].环渤海经济瞭望,2023(05):65-67.

[3]孙秀.PPP公共基础设施项目融资风险管理分析[J].中国招标,2023(04):155-156.

[4]吴玮.PPP项目融资的风险识别与风险应对分析——以甲市A国道项目为例[J].财会学习,2023(06):149-151.

[5]容规敏.基于项目融资的PPP项目公司法人治理机制辨析[J].中国投资(中英文),2023(Z1):86-90.

[6]齐忠迎,齐国志.新型城镇化下的PPP项目、棚改项目融资营运监管与实践[J].中国集体经济,2023(05):13-16.

[7]胡洋珠.规范化背景下明股实债融资模式的成因及风险研究——以PPP项目为例[J].西部财会,2023(02):47-49.

[8]陈佳玲,杨高升,张晓丽.水环境治理PPP项目合同柔性对项目融资风险的影响[J].水利经济,2022,40(06):55-61+104.