地方立法备案审查方式研究

地方立法备案审查方式研究

 王,景

四川省社会科学院  四川成都  610000

摘要

地方立法是我国法治体系中重要的组成部分，在结合地方实际情况下保障法律实施，是法治实现的重要路径。为了保障立法质量与法制统一，对地方立法规范性文件的审查是必要的。审查依据是上位法有关规定，备案审查方式实践中主要的包括，主动审查、被动审查以及专项审查。近年来专项审查成果显著，起到重要的法制监督作用。

关键词：地方立法 备案审查 主动审查 被动审查 专项审查

一、地方立法权的发展

   地方立法权作为国家法律系统中的重要部分,地方立法权从无到有与改革开放、法制工作伴随而生,全国各地开始行使立法权,缘于改革开放后对立法工作所提出的特殊需求。享有地方立法权的主体也是不断发展的过程，从1979年开始不断下放立法权，为的是让地方上可以根据地方实际需求制定本行政区域内实施的法规。

我国地方立法权在不断下放，从最初设置的省级地方政府享有地方立法权，到现在的地级市一级也拥有相应的地方立法权，不仅是级别上调整，也是立法程序的不断优化。如在1982年对《地方组织法》修改时规定了，不同于直辖市属于一个整体的行政单位，省、自治区政府驻地的市需要提请该省、自治区人大常委会才能制定有关地方性规范性文件。立法自主性受到较大约束，同时由省级人大制定市级地方立法有点“大材小用”。1986年《地方组织法》再次修改后上诉地方则可以直接制定地方法规，在向所在省、自治区的人大常委会，由常委会审查认为没有不符合相关要求后批准施行。经济特区的地方立法权具有极其特殊的地位，一方面是其是经过全国人大授权才行使的立法权，授权等于是全国人大自己实施立法行为；另一方面经济特区所制定的法律法规仅在其特区内实施，具有地方性法律规范的性质。海南省、深圳市等省市作为经济特区，探索经济发展新模式需要相应的法制保障，经过全国人大授权人大及其常委会结合范围内实际制定本地区内实行的法规，除了海南省整体作为经济特区，其余经济特区均是地级市级别的行政单位，因此经济特区地方立法权的取得为此后《立法法》赋予设区市、不设区的市及自治州立法权做了铺垫。

二、备案审查工作报告公布典型案例

   党的十八届四中全会决定指出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

2017年全国人大常委会法工委不仅首次向会议作了审议报告，也首次公布了一些被整改的地方规范性文件，此后的几年的工作报告中也集中公布了一些典型案例以及整改情况。汇报主要报告了备案工作以及审查工作，总结近几年的案例可以得出备案审查存在的问题主要分为两种情形，即合法性与合宪性，同时也有部分案例涉及到不符合中央的改革精神。而社会治理转型背景下政策的密集变化与调整、法律的大量出台，使分散的各类立法主体制定的规范性文件在“不适当”和“抵触上位法”等问题上往往具有一定的共性。[1]梳理备案审查室公布的典型案例，可以总结出目前地方立法备案审查中存在的一些具体实践上的问题。

青海省的《实施代表法办法》是对上位法《地方组织法》对地方人大常委会会议规定的法定职权不符，实际上超越了法定职权，制定的第29条的相关规定不具有合法性基础。2020年的《备案审查工作报告》中提及到的案例是2017年生效的《太原市客运出租汽车服务管理条例》，因为不符合改革精神而被人大代表提起审查建议，指出该规定不符合党中央关于“引导劳动力要素合理畅通有序流动”、“营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保证城乡劳动者享有平等就业权利”的改革精神。[2]收到审查建议后，该条例的制定机关于2021年5月对该条例作出修改，删除了关于出租车司机需要具有本地户籍的规定。同时也有违反《宪法》有关规定的地方法规的案例。2020年的《备案审查工作报告》中指出有的地方性法规规定，各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学。对于这项规定国务院有关主管部门对该地区的民族教育条例等法规提出合宪性审查建议，认为条例中的有关规定存在合宪性问题，不利于促进民族交往交流交融。2016年11月1日起施行的《内蒙古自治区民族教育条例 》第十九条作出了此类规定：自治区各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学。而《宪法》第十九条明确规定了国家推广全国通用的普通话、《中华人民共和国民族区域自治法》第三十七条也规定了根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程推广全国通用的普通话和规范汉字。因此内蒙古自治区的《民族教育条例》涉及合宪性问题，该条例已经在2022年1月1日被废止。

三、审查方式

《全国人大常委会法制委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》中指出，综合运用依职权审查（即主动审查）、依申请审查、专项审查等方式，依法对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件开展合宪性、合法性、适当性审查，组织开展专项清理工作。《立法法》（2015年）中规定了主动审查、被动审查两种审查方式，并没有规定专项审查的作为一种对地方立法的审查方式，但在审查实践中专项审查得到广泛应用且成果卓著。在2019年12月通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》第十八条规定：“对法规、司法解释可以采取依职权审查、依申请审查、移送审查、专项审查等方式进行审查。”正式将专项审查确立为一项审查制度。移送审查是指在审查机关收到审查建议或者审查意见时，将需要审查的文件移送给有权机关负责审查，作为其余三种审查方式的一种运行方式。因此目前我国地方立法实践中重要的三种审查方式就是：主动审查、被动审查以及专项审查。

四、主动审查

相比于被动审查，主动审查是备案审查机关依职权而启动，能够在发现问题时与制定机关及时沟通及时处理，在规范性文件实际产生影响或者生效前予以订正、修改。但是主动审查的在实际工作中难以发挥其应有的作用，一方面体现在备案机关面临的需要备案审查的规范性文件的数量大幅上升，从数据上看拥有地方立法权的主体从2015年《立法法》修改以后得到大幅上升，进而备案审查的规范性文件数量已经从2017年的889件增长到2021年的1921件；另一方面是备案机关在审查时，仅对备案文件进行审查，难以结合所有生效文件而对比审查，可能难以发现实际存在与其他规范性文件有关规定不一致的问题。

（一）审查方式

主动审查是由备案审查责任机关依职权主动启动，是一种事前审查机制。备案机关依法进行审查，审查主要包括了合法性、合宪性以及合理性等问题。在我国规范性文件备案审查制度中依据制定主体不同，备案审查主体也被划分为权力机关的人大和行政机关的人民政府两条线。审查主体有多层次，制定主体的不同导致审查主体不相同，并且不同审查主体审查的内容不一致。虽然可以进一步保障立法质量，但是多个主体对一项规范性文件同时做审查也有些重复工作。

（二）审查内容

主动审查可以在规范性文件生效前评估审查保障法制统一，主要是对合理性、合法性等问题进行审查，但因审查主体与制定机关的不同，具体审查内容可能不尽相同。如果制定主体是行政机关在审查时，既需要向人大备案同时也向上级政府备案，但是同一规范性文件，不同审查机关的审查范围不同。如地级市的地方性法规，人大既可以审查其合理性，也可以审查其合法性，但是若由上级政府审查则仅可以审查其合法性。规范性文件的合宪性问题也极为重要，宪法作为根本遵循，任何规范性文件都不能违背，国外有违宪审查，在我国是以合宪性审查的方式对规范性文件加以审查。

五、被动审查

被动审查作为事后审查机制，也起着重要的法律监督作用。能够在规范性文件具体实施中就发现其存在的问题提起审查意见，提起审查建议的主体不仅包括公民、组织，也有国家机关、人大代表，对正在实施的规范性文件提出质疑，再由有关责任机关对该文件进行审查。相比于主动审查，被动审查参与的主体较多，并且可以结合个案，能够从规范性文件实际运行中发现问题。

（一）启动方式

被动审查需要有关机关或者组织、个人向备案审查机关提起审查意见或者审查要求。处理方式上看，首先受到审查建议后将对其进行初步研究是否属于全国人常审查范围，若是不属于则将该审查建议转移给有管辖权的机关。处理结果上要求审查机关将审查结果以书面形式告知提出审查意见或者审查建议的国家机关或者组织、个人，实践中也有以口头形式予以反馈的情形。

近年来被动审查的应用发展迅速。下图是从法工委的备案审查工作报告中提取的关于公民、组织提起审查建议的数量增长情况，需要明确的是这些审查建议包括行政法规、地方性法规以及司法解释，而不仅仅是地方性法规。可以明显看出近年来审查建议的数量大幅上升，2020年及2021年审查建议的数量暴增，从2013年的62件增长到2021年6339件，数量的大幅增加也体现出审查机关工作压力的增大。

（二）被动审查与司法审查

行政诉讼中的对规范性文件的附带审查具有严格的适用条件，而且适用范围较窄，仅限于行政诉讼，法官更容易在实际个案中发现某个案件适用地方法规与法律、法规等上位法存在冲突，不仅只是行政诉讼中。司法工作中的人民法官面对生活中各种案件，其在适用法律法规时查找法条规定时就是查看相同情形在不同法律、法规、地方性法规等规范性文件存在不一致的规定而选择适用。《行政诉讼法》规定了法院审理中发现规范性文件不合法的，可以向制定机关提出处理建议，但层级较低的人民法院向制定机关发处理建议不一定会受到重视。

六、专项审查

专项审查，即审查机关对特定领域规范性文件进行集中清理和审查。[3]专项审查是重要的审查活动，每年备案审查工作审议报告中都会提及专项审查清理工作的相关情况，成果十分显著，与被动审查收到的建议不同，建议虽然收到了几千条但是不一定均是有效的，会实际带来规范性文件修改的后果。但是专项审查每年提及的上千条的数据都是经过审查发现存在问题，需要被清理或者废止的规范性文件，其实际效果突出。

（一）专项审查的特征

1. 启动原因特定

严格说来专项审查也是属于主动审查范畴，二者都是由规范性文件的审查机关依职权主动提起。但主动审查是在规范性文件尚未生效或者生效不久就对其进行审查，专项审查则是在发现问题后带有问题意识的针对专门领域进行的审查方式，涉及面广而且总是因为某个特定原因。专项审查的启动或者是因为某个事件，如祁连山环境问题后针对环境保护方面的规范性文件进行审查；或者因为某个法律通过，如《长江保护法》通过后针对涉及长江流域的规范性文件审查。

2. 涉及领域特定

专项审查的审查对象是重点特定领域。审查机关启动专项审查往往会针对某个特定的领域、某个部门法，这也是“专项”的含义体现如《民法典》通过后，多个法律即将失效，相关的司法解释等等对不符合新法精神要求的规范性文件将会被集中清理。

3. 成果突出

专项审查不仅是多个项目同时实施，也是多个审查主体同时进行，普遍做法是要求制定机关、审查机关进行自查，将发现的问题再集中处理，是一种对规范性文件的专项清理活动。近年来开展了多次、多个领域的规范性文件专项审查活动，取得成果丰硕。在2021年1月新修订的《行政处罚法》通过后启动的相关专项清理活动，就涉及要修改或者废止的规范性文件达4012件。

（二）审查结果

专项审查往往与集中清理一起出现，专项审查在具体实行时带有针对性地问题意识，也就是说启动以后必然会对规范性文件的有关规定查出问题。查出问题以后必然的需要对存在问题的规范性文件与以整改，整改方式无非有两个，一是修改，二是废止违背相关要求的条款。一次专项审查不仅只是全国人大常委会备案审查机关在具体审查，同时地方上的人大常委会也在落实审查要求。专项审查的涉及面广且有层次，使得每次审查结果的十分丰硕，需要集中处置。

七、结语

随着法治化建设不断推进，我国备案审查制度也在不断完善，多种审查方式相辅相成，从规范性文件制定、实施、监督不同阶段多方面审查。但是专项审查作为一种重要的实践创新，有关的法制规范不明确，仍需加强法律对其的规范性约束。

参考文献：

[1]江林.专项审查：备案审查方式的实践创新[J].四川师范大学学报(社会科学版),2022,49(04)

[2]肖莹.地方监察规范性文件备案审查制度研究[D].武汉大学,2022

[3]于中慧. 行政规范性文件备案审查制度研究[D].郑州大学,2022

[4]张璇. 地方人大常委会备案审查制度实证研究[D].吉林大学,2022

[5]王亚青. 创新备案审查工作方式的探索[N]. 十堰日报,2018-06-28(008).

 作者简介：王景 四川省社会科学院 2021级在读法律硕士。

[1] 江林《专项审查:备案审查方式的实践创新》 《四川师范大学学报(社会科学版)》2022年3月9日

[2] 《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》2021年1月

[3] 《关于2019年备案审查工作的报告》