我国行政公益诉讼制度困境与优化路径

我国行政公益诉讼制度困境与优化路径

张晓晖

西北政法大学

一、引言

行政公益诉讼制度是我国检察机关充分发挥法律监督职能的重要体现，从试点到立法，其工作重心始终放在与群体共同利益息息相关的领域，很大程度上弥补了当利害关系人为国家利益、公共利益、受害人等不特定多数人权益时司法救济的不足，有效化解社会矛盾。本文通过对我国行政公益诉讼的法律规定即我国《行政诉讼法》第25条进行辨析，发现我国行政公益诉讼作为行政诉讼法秩序的重要一环，从已有立法规定上看仍存在制度安排上的不合理，行政公益诉讼的功效尚未充分发挥。例如规定行政公益诉讼法条过于分散；行政公益诉讼受案范围过于狭隘，精确但不够广泛；行政公益诉讼诉前程序不完善等问题，难以为行政公益诉讼的制度化提供充分支持。因此提出加快行政公益诉讼制度专门立法，在此基础上适当扩大行政公益诉讼范围，最大程度最大范围保障公共利益，完善行政公益诉前程序，推动行政机关依法行政的科学性、合理性的进步等完善行政公益诉讼制度的可行性建议。

二、当前我国行政公益诉讼制度困境

我国现行《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

（一）行政公益诉讼在我国没有专门立法

当前我国关于行政公益诉讼的受案范围及诉前程序问题的法条分布过于分散，我认为需要立法机关对行政公益诉讼受案范围进行专门规定，对行政公益诉讼的具体操作和相关细节进行整合、规定和进一步完善。目前我国的公益诉讼制度主要规定在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》之中，此外还有数份相配套的司法解释文件，这些法律规范能够成为制定公益诉讼法的基础材料。

在我国现行法律体系中，规定行政公益诉讼受案范围的条文只有《行政诉讼法》第25条，它也是当前各级检察机关开展行政公益诉讼最为直接的法律依据。其次的规范依据主要在司法解释层面，包括《检察公益诉讼若干解释》、2018年检察系统为内部办案需要而发布的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》等。在指导案例方面，在2020年和2021年分别就国有财产保护、烈士纪念设施保护等方面发布了两批次指导案例。共同构成了目前我国行政公益诉讼的法律法规规范体系。

（二）行政公益诉讼受案范围过于狭隘

我国现行《行政诉讼法》关于公益诉讼受案范围的规定，采用的是列举式的法条编写，虽然在列举的四项事由后加“等”字处理，但随着时代的发展并没有穷尽所有损害公共利益的可能性，很多涉及公共利益受侵害的领域仍未见有公益诉讼制度落实的影子。例如，非法收集公民个人隐私致使不特定多数人饱受垃圾短信、骚扰电话的困扰，建筑施工中的安全隐患威胁公共安全，不符合卫生标准的外卖流入市场致使不特定多数人的食品安全存在隐患，文化遗产的保护缺位以及政策性行政垄断等行为，都在直接或间接地侵害着国家利益和社会公共利益。而诸如上述这些现象目前的行政公益诉讼制度并未有所体现，导致大量的公共利益和分散的个人利益蒙受损失，而无法进行司法保护，大多数行为都只能通过行政手段进行解决，但效果欠佳。

（三）行政公益诉讼诉前程序不完善

首先，行政、民事公益诉讼案件范围存在交叉，这使得在司法实践中案件的管辖问题尤为明显。《两高解释》对检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的范围做了详细规定，对比行政、民事范围来看，二者都存在“生态环境和资源保护”“食品药品安全”领域的保护规定。提起民事公益诉讼的前置条件是在上述领域中出现“侵害众多消费者合法权益”等损害社会公共利益的行为，而行政公益诉讼是在上述范围中出现了“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”情形。当有关环境公益诉讼案件和食品药品案件出现时，检察机关究竟是选择提起行政公益诉讼还是民事公益诉讼成为了一个难题。并且由于公益诉讼种类的性质不同，往往导致审查处理结果的不一致，公平性有可能会遭到质疑。因此，选择启动何种公益诉讼及相应的诉前程序，需要进一步规定和完善。

其次，由于检察建议的柔性[1]与实施效果的不确定性，使得行政公益诉讼诉前程序在实践中落实率比较低。对于行政公益诉讼“诉前程序”的具体内容，《行政诉讼法》第二十五条第4款只是原则性规定了检察机关“应当向行政机关提出检察建议”，根据《两高解释》的规定，检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序核心步骤就是先向违法或不作为的行政机关提出实质性检察建议，监督行政机关依法、积极、主动履行职责，并给予行政机关一般情况下2个月、紧急情况15天的时间进行履职。只有行政机关对检察建议置之不理且履职不到位时，检察机关才能提起行政公益诉讼。

检察建议一般通过沟通、督促等非强制性方式来进行，在实践中绝大部分被建议的相关行政机关没有足够重视[2]。此外，某些检察建议缺乏导向性，内容过于概括、无实质性建议，缺少问题意识和后续的问题跟踪机制，导致制度效果不理想，行政机关应付检察建议的现象时有发生，面对问题意识淡薄，采取措施力度不够，以致于对检察建议的回复过于形式化。还有一些检察建议的提起方式单一、建议的范围过窄的问题[3]。因此，如何规范检察建议运用实际，夯实其刚柔并济的性质成为司法实践操作中亟待解决的问题。

最后，起诉期限时间问题也值得我们重新商榷。《人民检察院实施办法》明确的给了行政机关一个月的履职期，但其实在真正的实践中，行政机关根本不可能在一个月内完成履职任务。随着诉前程序立法的不断完善，在2018年3月颁布的《两高解释》中，将行政机关的诉前督促履行期适当延长为两个月，并规定出现紧急情况时，行政机关应当在15日内回复检察机关，行政机关回复期限的延长为行政机关积极履职预留充足的时间，有利于实现诉前程序的价值目标。

三、我国行政公益诉讼制度完善途径

（一）加快行政公益诉讼制度专门立法

由于法条规定不够明确和广泛，现实中存在符合行政公益诉讼起诉条件的“等领域”案子出现，检察机关和司法机关可能会出现因为立场不同而导致认识不一致，使得检察机关已经提起了行政公益诉讼，但是审判机关却不立案审判的情况出现。

可以通过专门设立单行法规定行政公益诉讼受案范围的方式，如2018年出台的《英雄烈士保护法》将英烈的姓名、肖像、名誉、荣誉等纳入了行政公益诉讼的受案范围，重点指出行政公益诉讼受案范围的关键领域。可以在今后的法律修改中，将弱势群体领域、公共设施领域等可以通过行政公益诉讼来解决加入立法。这样有利于检察机关对行政公益诉讼的领域更好地进行把握，并且重点针对该领域内的违法行政行为和不作为行为，从而进行行政公益诉讼，保护该领域内的公共利益。

（二）拓宽行政公益诉讼受案范围

建立行政公益诉讼制度是为了维护公共利益，在立法时，立法机关采取了相对开放的模式，列举四项重点领域，又以开放性“等”来应对实践变化[4]，因此拓宽行政公益诉讼的受案范围也是大势所趋。拓展行政公益诉讼受案范围，首先需要立法解释和司法解释对法条中的“等”字的界定进行统一的、规范的解释，避免盲目对受案范围作扩大解释，排除在实践中出现的法律适用矛盾。

进一步探讨该被列入行政公益诉讼受案范围，我认为对老年人、妇女儿童、残障人士等弱势群体的权益保护有利于维护社会公共利益，应当被列为行政公益诉讼受案范围。近年来，我国侵犯老年人、妇女儿童权益的案件层出不穷，有些案件持续时间长、影响范围大，其程度超乎想象，长期以来行政机关的不作为是导致这类案件出现的重要诱因。

教育领域应当被列为行政公益诉讼受案范围[5]。受教育权是写入宪法而受保护的公民基本权利，尤其是义务阶段的受教育权更应当得到有关机关的重点保护。如2017年的“红黄蓝幼儿园虐童案”，侧面反映了部分幼儿园教育资源分配不公平、教育质量低和教育环境差，这是由于教育部门没有充分履行资格审批职责，对教育机构资格审批不严、监管不力。高等教育领域也出现了许多公民受教育权被侵犯而引起的案件，如“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”“刘燕文诉北京大学不授予博士学位案”以及2022年受到广泛关注的某省高一学生因其父母违反疫情防控规定而被教育局决定开除学籍的事件，以行政公益诉讼的形式监督行政机关正确履职成为保护公民受教育权、防止权力主体滥用行政权力的关键。

    公共设施应当被列为行政公益诉讼受案范围。社会的公共设施服务于大众，具有典型的公共性特征。而公共设施也都由行政机关建设、管理和负责，以公权来保障公共设施，王珂瑾就曾提出交通、卫生、教育等出于公共目的的设施属于公共利益范畴[6]。但现实中我国由于地区发展水平的差异，公共设施不完善、偷工减料、监管缺失等问题时常存在。各地频频出现“豆腐渣工程”，桥梁坍塌等问题都是在重大事故发生之后才被发现和监管，导致国家财产和公众利益遭受重大损失。因此，如果将对公共设施建设和管理领域纳入到行政公益诉讼中去，可以通过检察机关对行政行为的监督，来达到保护公共利益的目的。

总之，我认为由于行政机关不履行职责或违法履行职责，导致不特定多数人的财产利益和生命健康利益以及国家利益处于受损状态或者处于可能受损的状态，可以有限度地对行政公益诉讼的受案范围进行扩展，最大可能保护公共利益，拓展行政公益诉讼的受案范围是时代的趋势。

（三）完善行政公益诉前程序

行政、民事案件范围交叉成为诉前程序如何优先适用的难题，需要理清行政公益诉讼和民事诉讼之间的逻辑关系。对于“生态环境和资源保护”和“食品药品安全”等行政、民事重合案件范围，选择何种诉讼程序需要由法律制度进一步规范和完善。有些学者认为检察机关在选择公益案件适用何种诉讼程序时，要以民事公益诉讼为主，以行政公益诉讼

作为补充，只有在特殊条件成熟时，才能提起行政公益诉讼。但我认为这样极有可能将行政公益诉讼束之高阁，应当根据具体案情具体分析，不同的案件具体情况选择相应的公益诉讼程序。可以将案件损害对象的范围进行划分来选择诉前程序，如部分个人利益和国家利益。民事公益诉讼是涉及部分个人的利益，而行政公益诉讼涉及利益可以分为国家利益和社会公共利益。如果侵害的是国家利益和社会公共利益，则选择行政公益诉讼的诉前程序。

检察建议是诉前程序的一项重要环节，对于检察建议的渐趋形式化，我认为主要原因在于检察建议往往过于原则性，缺乏具体的操作方式，内容多为空洞抽象，接受检察建议的行政机关往往不知从何入手，抓不住关键，从而导致检察建议难以体现监督效果。因此，检察建议的内容应具体、明确、具有可操性、说服力。

从一个月延长至两个月的检察建议回复期限虽然体现了诉前程序的不断完善，但设定法定两个月的履职回复期限依然还是过于固化的[7]。对于当前行政公益诉讼的范围涉及许多部分领域如英烈名誉权、食品、医药等领域专业性较强，处理难度较大，僵硬适用两个月的回复时限难以根本解决问题，应当视案情情况而定。因此有必要根据不同领域行政公益诉讼案而具体划分检察建议回复期限，丰富诉前程序履职期限的弹性范围[8]。另外，行政机关没有及时将处理结果回复检察机关又没有提出延期理由的，检察机关可以直接提起行政公益诉讼，这样不仅可以增强检察建议的刚性，也大大提升了处理案件的效率。

参考文献：

[1] 卢护锋：《检察建议的柔性效力及其保障》，载《甘肃社会科学》，2017年。

[2] 黄学贤：《行政公益诉讼回顾与展望——基于“一决定三解释”及试点期间相关案例和《行政诉讼法》修正案的分析》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》，2018年。

[3] 宋平：《检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序》，载《人民法治》，2018年。

[4] 唐琼如：《行政公益诉讼受案范围研究》，上海师范大学，2021年。

[5] 朱芒：《概括主义的行政诉讼“受案范围”——一种法解释路径的备忘录》，载《华东政法大学学报》，2015年。

[6] 引自王珂瑾：《行政公益诉讼制度研究》，山东大学出版社，2009年版。

[7] 胡婧，朱福惠：《论行政公益诉讼诉前程序之优化》，载《浙江学刊》，2020年。