完善预算全过程管理，加强预算绩效控制，提高预算资金使用效能

完善预算全过程管理，加强预算绩效控制，提高预算资金使用效能

李生贺

中国科学院沈阳应用生态研究所

摘要：全面实施预算绩效管理是提升国家治理体系和治理能力现代化的必要途径，是深化财政体制改革、完善财政制度体系的主要内容，是优化财政资源配置、提升资金使用效益的关键举措。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，特别是2018年以来，各地区各部门加快贯彻落实党中央、国务院决策部署，陆续出台了预算绩效管理相关制度，基本建立了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理制度框架，丰富完善了预算全过程管理体系。本文从预算绩效管理的相关概念和意义入手，在总结已取得成绩的同时，在预算绩效目标编制、预算执行、预算调剂和预算监控等方面存在的问题试着进行分析，并给出完善建议。

关键词：预算  绩效  预算绩效  预算绩效管理

引言：

2018年党中央、国务院以及各部门发布关于全面实施预算绩效管理的意见，擘画了我国预算绩效管理的发展规划蓝图，各部门陆续发布了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》《项目支出绩效评价管理办法》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》《中国科学院预算绩效管理办法（试行）》等，在全面实施绩效管理制度建设、科研项目绩效管理、预算绩效管理一体化设计、预算绩效评价等方面取得了巨大成绩，为在3-5年内建成全方位、全过程、全覆盖的目标，打下了坚实基础。特别是2021年预算一体化全面实施，2022年在五部委试点运行，2023年全国预算单位推开施行，显著提高了部门和单位的预算编制、预算执行、预算调整调剂、资产管理、会计核实和预算绩效管理等方面工作，为实现五年目标打下了坚实基础。但在今年作为五年目标收官之年，在全面预算管理落实推开过程中，取得显著成绩的同时，在一些方面还是存在需要完善的地方。本文希望能够从我国近些年在预算管理和预算绩效管理方面取得的成绩中，总结尚需完善提升之处，为日后预算绩效管理实践工作提供方法路径。

一、预算绩效管理相关概念

1、预算是一个组织未来一定时期的收支计划。事业单位预算是指事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。包括收入预算和支出预算。预算不仅仅是预测，还包括对未来业务的资金规划和控制。

2、绩效是完成一个项目或执行一项任务所取得的效果或成效，侧重于结果导向，更关注目标实现程度。管理学视角认为绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标，在各个层面上实现的有效输出。科研项目绩效主要指围绕项目指南目标，以任务书为依据，开展具体科研活动而取得的文章、专利、专著、培养人才以及转化的现实生产力。

3、预算绩效是指一个组织在一定资金投入后所取得的产出，其目标是提升财政预算使用的效益和效果。包括预算绩效目标设定、预算绩效目标监控和绩效目标评价以及评价结果的应用等四个环节。

4、预算绩效管理是以预算为主要对象而开展的绩效管理。是将预算的编制、执行、调整调剂、监控和评价等全过程管理嵌入绩效理念，实现预算与绩效有机融合的一种预算绩效管理模式。

二、预算绩效管理的意义

1、从国家层面看，预算绩效管理是国家财政投入所取得效果的重要抓手，是国家方针政策贯彻落实情况的反馈，是国家财政投资方向的审核要点，也是预期目标实现程度的过程监督，更是预期成果含金量考核应用的途径方法。

2、从单位层面看，预算绩效管理是其履行职能职责的基本要求，是承担更多国家任务的依托载体，是完成好任务目标的有效控制方法，是单位财务管理和会计核算的主要内容，更是贯彻落实国家法律法规和规则制度的具体体现和有效保障。

三、预算绩效管理存在的问题

全国各级政府和部门都要编制预算和绩效目标，编制中要求一致，但因各行业间职责不同，实际编制所面临的问题所有差异，本文以科研事业单位为例阐述。

1、预算绩效目标管理方面。

预算编制是资金全过程管理的开始，其中重要一项任务就是编制预算绩效目标。预算绩效目标是一个组织在未来一段时间所要实现的成果和业绩，按照“谁使用预算资金，谁编制绩效目标”的原则，预算单位在编制预算绩效目标时基本分为单位整体支出绩效目标和项目支出绩效目标（所有预算资金都要以项目库的形式申报预算，包括人员经费和公用经费等基本支出），并且要将各项绩效目标细化。目前各单位预算编制基本由财务部门牵头，依托预算管理小组等类似机构，组织单位全体人员完成预算绩效目标编制工作。

以科研事业单位为例，单位整体支出绩效目标依托于人员和公用基本支出绩效和科研项目支出绩效汇总而成。基本支出更多体现单位基本运行和履职尽责基本保障支出，其绩效目标更多与单位中长期发展规划和年度工作计划紧密相关，支出绩效目标指向明确、定位清晰、可控性强、易掌握好编制，目标编制完整性、准确性、合理性较高。而项目支出则更多体现围绕单位职责定位，在国家不同领域的某一范围指南内，为完成某一特定任务而开展的科学研究支出，其绩效目标更为专业，预算编制小组成员因受专业限制很难十分准确的表述其实际预期成果，只能更多的依靠科研人员来辅助完成绩效目标编制。而在实践中，又存在项目本身预算申报附带的绩效目标申报与单位预算申报“两张皮”现象，导致项目绩效目标编制的科学性、准确性、合理性存在一定的偏差。

再有，目前绩效指标体系大致分为成本指标、产出指标、效益指标和满意度指标四个一级指标。一级指标下设多个供选择的二级指标，而二级指标下设的三级指标则是根据各个具体项目的实际情况，自己选择编制表述，体现与国家指南要求和科研实际成果的衔接。指标体系的四个维度和三个层次的构建，已经过了较长一段时间的实践，也根据实际探索不断的更新调整完善。但在指导具体实践中，仍存在指标体系指向性不清和可理解性差，或者在向前沿一线科研人员传导差的问题。因目前国内科研实际，大多预算和绩效目标编制工作主要以科研助理或财务助理来完成，这就又增加了目标编制需求与实际供给的层级，进一步影响绩效目标的科学性、准确性和合理性。

2、预算执行方面。

党中央、国务院为进一步促进科学技术发展，更好为科研服务，解决科研项目资金管理苛刻，不利于科学支出的资金需求等问题，国务院于2015年召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，提出了“放管服”改革，国务院及各部门为进一步落实“放管服”相关要求，陆续出台一系列改革举措，特别是2021年《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（32号文）在简化预算编制、下放预算调剂权限、改进结余资金管理、提高间接经费比例、健全科研绩效管理机制等方面取得了突破性成绩，为科研经费使用科学性合理性提供了政策支持。

然而，在简政放权改革的大背景下，科研经费和科研项目绩效的执行管理存在一定程度上的松动。无论是资金管理人员还是科研人员，在资金支出范围、预算执行相关性，特别是预算执行率也就是结余资金方面，都一定程度上存在对经费管理严肃性放松的现象。导致资金投入准确性和节约性受到影响。

3、预算调剂方面。

因科研项目资金管理改革背景下，赋予科研人员更大的经费使用自主权，可以根据科研实际开展情况，在保障科研支出相关性的前提下，选择资金支出范围，俗称“打酱油的钱可以买醋”，只需按照单位关于预算调剂的审批流程，完善审批手续即可。这就给预算编制带来两方面不利影响。一方面，存在预算执行中可以根据科研实际开展情况自主调整而预算编制时严谨性不够，甚至存在为了获得更高的资金支持比例，选择趋易避难的预算编制思路；另一方面，部分支出内容预算调剂比例过高、金额过大，导致支出事项与预算目标偏离较大。

4、预算监控方面。

预算监控作为预算执行控制非常重要的一个环节，在保障预算绩效目标实现方面发挥着十分重要的作用。监控工作主要包括两个非常重要的控制活动环节。一个是核对年初绩效目标准确性，若出现较大偏离，需要及时调整；一个是对照修订后的绩效目标及预算执行率，完成阶段预算绩效目标实现程度以及预计年底将达到的程度。

    然而在实际工作中，监控工作因其为过程工作，上述两方面工作缺乏严谨性和准确性，在发挥促进绩效目标实现的作用上受到影响。

四、预算绩效管理完善建议

1、预算绩效目标管理方面。

1.1、提高预算和预算绩效目标编制重要性的宣传贯彻，让广大科研人员深刻理解其中的政策强制性、科学合理性以及履职责任严肃性等方面的背景要求。可以从多种渠道进行宣传：首先，每年单位要进行政策宣贯，培训会上可以结合具体工作和财政最新要求强调绩效目标全员参与编制的要求；其次，要将财政部驻地监管局每年关于预算培训、审核和监控等方面的政策反馈，整理分类，结合单位具体工作开展情况梳理发送给一线科研人员；再次，持续贯彻落实党中央主题教育活动要求，结合调查研究，实际走访时将其作为一项议题，与科研人员深入交流，这种方式会起到更好的效果，会听到不一样的声音，并给与答复；最后，要抓住关键少数，科研单位主要领导基本都是科研人员，要让他们即作为落实者也成为宣传员，事半功倍。

1.2、将项目预算编制工作与单位预算和绩效目标编制工作深入结合，组织各职能部门，梳理预算业务流程，让数据多跑腿，人员少跑路，一个数据一个出口多个用途。一方面，将预算和绩效目标编制工作的要求表格化具体化，前置到项目预算编制环节，指导科研人员细化、标准化、科学化绩效指标；另一方面，发挥预算编制小组的主动性，及时将项目预算批复信息转化为绩效目标编制工作需求的信息，解决“两张皮”问题，让预算的执行和反馈对科研项目开展发挥积极作用。

1.3、不断完善绩效指标体系，结合科研实际，一方面落实政策要求，细化三级指标，一方面建立标准化指标体系库，反馈到预算一体化系统，供同类单位选择，进而固化，推动到部门标准，最终形成固定标准，不断完善国家支出标准和绩效标准等指标体系建设。

1.4、加大对科研财务助理培训和稳定发展支持的力度。科研财务助理是衔接一线科研和一线财政财务工作的桥梁纽带。首先，要明确其岗位职责的重要性，加大培训使其胜任；其次，给与职业规划指引，让其能够长期稳定从事该工作，减少流动性，增加专业贡献力；最后，疏通经费支持渠道，在科学家和单位均认可其工作贡献前提下，协商共同承担其职业发展的资金成本。

2、预算执行方面。

需要明确国家“放管服”政策体现的是对科学事业发展的支持，解决的是体制机制政策要求等方面给科研支出内容和方式方面带来的束缚和瓶颈，鼓励的是让科研人员放开手脚从事科学研究，心无旁骛的从事科研事业。这就要求无论是科研项目和资金管理人员，还是科研人员都要清楚几个事：一方面是提高执行率，国家在财政如此紧张的情况给与科研如此大的支持力度，要用好每一分钱，将每一分钱全部用于项目要求上去；一方面是提高资金使用效率，在有限的资金体量下解决更多的科学问题；最后一方面是国家要做好兜底保障工作，让科研人员有信心得到持续支持，有胆量将资金全部布置到科研工作上去，不为生存发展而分心。

3、预算调剂方面。

已批复的预算具有严肃的法律效力，预算调整调剂要有明确的依据和严格的审批流程控制。一方面，审批调剂申请时要对照任务书，审核其科研实施路线是否发生了调整，调整思路是否科学，必要时可以开展专家论证会；其次，对照预算书，审核其申请调剂的资金是否与调整前后的路线图任务对应，按照钱跟事走的原则，业务调整到哪，资金调剂就跟进到哪；最后，要严格控制调剂后绩效目标的实现，既不能降低指标标准，又要保障预期绩效目标实现。

4、预算监控方面

预算监控是保障预算绩效目标实现的重要手段。首先，要避免监控流于形式，从思想上将此项工作作为预算绩效目标实现程度的重要抓手，借助监控发现问题，组织研讨，解决问题；其次，要加强对绩效监控的监管和考核，给绩效监控工作以压力；最后，要让绩效监控对实际工作起到指导作用，发现并提出促进绩效目标实现的路线方法，甚至是提高绩效目标，让科研人员感受到监控的益处，更加支持配合相关工作。

路长且阻，行则将至。我国预算绩效管理已经走上了快速建设的道路，相信在党中央、国务院的坚强领导下，在各地区各部门的不断推动下，在全国财政相关从业人员的共同努力下，一定取得更大成绩，为国家财政资金提质增效贡献力量。