浅谈行政争议实质性化解路径

浅谈行政争议实质性化解路径

徐正源 

西北政法大学    法治学院、法律硕士教育学院

【摘要】近年来，如何发挥行政检察监督职能、充分化解行政争议这一问题愈发受到关注。因行政争议的产生有着较为复杂的社会成因，有着“原发性”“继发性”等特点，加之当下通过行政 诉讼与行政复议制度解决行政争议问题效果有限，以及检察机关对行政争议实质性化解的定位和 范围认知不深刻、经验不丰富，司法效果很难令社会群众满意。如何更有效的开展行政争议实质 性化解工作，实现化解行政争议的实质性突破，本文认为，应当从制度设计、队伍建设、沟通协

作等多方面入手，构建起行政争议实质性化解的坚实屏障，以推动实践与制度创新。

【关键词】行政争议实质性化解；局限性；实践创新；制度创新

一、行政争议实质性化解现状与存在问题

（一）现状

行政争议实质性化解是指人民检察院办理行政检察监督案件时，全面贯彻行政 诉讼法确定的立法目的，在监督人民法院公正司法、促进行政机关依法行政的同时，加强调查核实，针对行政争议产生的基础事实和申请人在诉讼中的实质诉求，综合运用抗诉、检察建议、公开听证、司法救助、释法说理等多种途径，促进行政争议

得到依法、公平、有效解决。

根据《行政诉讼监督规则》的规定，人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当查清事实、辨明是非。就基本原则来说，主要包括公平公正原则、尊重当事人意愿原则、遵守社会公序良俗原则、恪守检察权与审判权行政权边界原则，以及坚持个案办理与促进社会治理相统一原则，就化解方式和措施来讲，主要包含促成和解、

多元化解、监督纠正、检察建议、组织听证与司法救助等多种措施。

目前，学界主流观点认为，一方面，案涉行政争议大多法律关系复杂、矛盾尖 锐突出。另一方面，前置纠纷解决程序未能解决案涉行政争议。究其原因，有的是制度功能没有得到充分发挥，有的是制度设计存在局限性，有的是当事人的诉求超越了法律的底线。从检察机关行政争议受理和化解的层级上来看，在检察环节的上游，全国的行政诉讼案件涌向上级乃至最高审判机关，不少行政争议没有在地方上被及时化解，一些行政争议在实践中的化解力度与群众所希望的实际效果相比还有

很大的差距。

(二）行政争议实质性化解存在的问题

1.诉讼中

第一，行政审判中存在忽视原告诉讼请求，淡化争议解决结果的倾向。在司法实践中，由于过分强调行政诉讼对行政行为的合法性审查，对于原告的诉讼请求没有充分重视，导致许多案件出现“案结事未了”的情况，背离了行政诉讼的基本职

能。

第二，行政诉讼的“立案难”问题不同程度地存在。实践中，人民法院在立案  方面主要有三个问题。首先，“不收材料、不立案、不出裁定”的“三不做法”被  法院作为拒绝相对人或者利害关系人起诉的“杀手锏”，使相对人或者利害关系人  既没有证据证明法院拒收诉讼材料和不予立案，更不可能获得法院不予立案的裁定， 连本来可以依照《行政诉讼法》的规定，对不予立案裁定依法提起上诉、寻求上级  法院救济的权利都丧失殆尽。从目前来看，“立案难”问题在实践中并没有得到切

实解决，这就使行政争议实质性化解面临着“入门难”的困境与阻碍。

第三，行政诉讼公正性不足。在行政诉讼实践中，程序空转、案结事不了、申诉上访率高、服判息诉率低等问题长期存在。除制度缺陷外，归根结底在于司法 审查制约过于“宽松”，行政诉讼中解决行政争议的司法功能难以真正实现与发挥。 最高人民检察院提出要在“做实”的基础上实现行政争议的“实质性化解”，其中 一个很重要的原因就在于，作为一种通过对行政行为进行司法审查而实现对行政权 依法进行司法监督的重要司法制度的行政诉讼，“其公正性受到质疑在三大诉讼中 最为突出”。如果行政审判的公正性存在问题，其导致的结果是社会矛盾得不到及

时解决，行政诉讼“解决行政争议”的功能也就形同虚设。

2.复议中

行政诉讼法建立了“双被告”制度，即作出维持决定的行政复议机关与作出原 行政行为的行政机关是共同被告。该制度旨在解决行政复议维持率过高的问题。但 该制度出台后，全国行政复议案件审结结果中，维持和驳回决定仍占大多数，“双

被告”制度并未实际解决行政复议维持率过高的问题，且在“双被告”背景下的行

政诉讼中，行政争议的解决更是增添了新的矛盾与难题。仅在诉讼程序中做单项的

优化，难以实现化解行政争议的实质性突破。

二、行政争议实质性化解路径

1.秉持“穿透式”办案理念，注重调查核实

在处理行政争议过程中，针对争议焦点模糊或者偏离的问题，检察机关应当不 断加强实质审查。既要审查诉讼程序是否正当，也要审查行政行为的合法性。要以 “穿透式”检察监督查明事实，明辨是非，为保障公民基本权利提供公法上的救济。 “穿透式”行政检察监督体现了“实质法治”精神，具体来讲，包含两个方面的要

求。

第一，从个案监督穿透到类案监督。检察机关通过类案监督，能够以小见大、以点带面，更新某一领域内的司法理念，达到“办理一类，治理一片

”效果。检察 机关应当将更多精力放在提升监督质效上，努力实现类案监督质效最大化，以精、

准、实的办案效果高效发挥监督职能，妥善化解行政争议。

第二，从类案监督穿透到社会治理。行政诉讼监督案件关系社会民生，与人民群众生活息息相关。检察机关在处理行政争议时，需要加强对治理问题的警觉性，加强对制度性问题的监督。面对由行政规范性文件违法而导致的行政争议问题，检察机关要仔细审视相关行政规范性文件是否合法合规，正本清源。在办理案件过程中，需要注重化解行政争议，开展诉源治理，为加快形成共建共享的基层社会治理

新格局发挥行政检察优势。

2.完善立案机制，化解行政争议“入门难”问题

针对行政诉讼“立案难”问题，行政检察监督应当以实质性解决行政争议为目 标，强化对人民法院的诉讼立案监督。从法院自身来看，法院要避免不作为乱作为，重视原告诉求，提高行政诉讼公正性效率性，充分运用行政审判权化解行政争议。 在行政审判活动中，尝试构建差异化、个性化的行政审判绩效考评体系，督促法官

依法审判，提升办案质效。

3.重塑行政复议审理机制

在行政复议案件审理过程中，创新传统审理模式，引入灵活广泛的听证机制，引入法律专家和专业人士参与复议案件审理，建立人大代表、政协委员、公民以及媒体的旁听制度，避免行政复议“不透明”“暗箱操作”嫌疑，提升行政复议公信 力。综合考虑法、理、情等因素，努力实现行政复议案件政治效果、法律效果与社

会效果的有机统一，让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义。

三、结语

行政争议实质性化解，是新时代政法机关深化司法为民理念的具体体现，对于 维护人民合法权益、助推依法行政和法治政府建设、助力社会和谐发展具有十分重 要的意义。检察机关通过履行法定职权，综合运用监督纠正、公开听证、引导和解、 司法救助等多种形式，化解矛盾，定分止争，有助于实现案结事了、政通人和。做 实行政检察，实质性化解行政争议，是检察机关法律监督职能的应有之义，也是新 时代回应社会客观需求的拓展与延伸，需要全方位、多角度参与，最大程度发挥检

察机关在推进国家治理体系与治理能力现代化进程中的应有作用。

参考文献：

[1] 周佑勇.行政法原论（第三版）[M].北京大学出版社,2018.

[2] 张雪樵.坚持司法为民做实行政检察制[J].人民检察,2019(19-20). [3] 沈福俊.行政检察化解行政争议功能论析[J].政治与法律,2022(7). [4] 章志远.行政争议实质性解决的法理解读[J].中国法学,2022(6).

[5] 庞雷.行政复议化解行政争议类型化研究[J].行政法学研究,2021(4).

[6] 安徽省人民检察院课题组.行政检察工作指导[M].中国检察出版社,2023. [7] 蒋丽芹,杨轩兴.行政检察工作指导[M].中国检察出版社,2023.

[8] 张相军,马睿.检察机关实质性化解行政争议研究[J].国家检察官学院学

报,2022(3).

[9] 舒平安.行政争议实质性化解的现状与出路—以最高人民检察院典型案例为研

究对象[J].中国检察官,2021(11).

[10]张相军,何艳敏,梁新意.论“穿透式”行政检察监督[J].人民检察,2021(10).