“增减挂钩”政策实施的行动者网络分析

“增减挂钩”政策实施的行动者网络分析

赵杨眉 

上海浦升规划建筑设计有限公司  201700

摘要

本文以行动者网络理论（Actor-Network Theory）为分析视角，探讨国土空间规划背景下增减挂钩政策[1]所呈现出的特点与影响。本文认为，在国土空间存量发展时期，土地发展权的转移将代替土地所有权的转让，并通过新的利益分配方式建立起联结增减挂钩实施中人与非人参与者的行动网络。

关键词：

行动者网络 增减挂钩 农民集中居住

一、研究背景

为了严格控制国土空间开发强度，贯彻实施严格的耕地保护制度，国家推出了城乡建设用地增加挂钩政策，这是我国推动城镇建设进入存量时代以来一项重要的土地管理制度创新。根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》 ( 国土资发〔2008〕138 号) ，城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成为建新与拆旧项目区，通过建新、拆旧以及土地整理复垦等技术措施，在保证项目区内各类土地面积相互平衡的基础上，最终使农村增加有效耕地面积，城镇增加建设用地面积指标。该政策设计的目的一方面是显化城镇土地价值，另一方面也强调将土地级差收益返还农民。这也充分体现了该政策的公平性。

本文从增减挂钩政策的实施情况入手，以行动者网络理论（Actor Network Theory，简称ANT理论）为分析框架，检视在现有的政策规范下，各方行动者之间形成了何种连接模式，以及其存在着哪些值得改进的地方。

法国社会学家Latour和Callon在上世纪80年代从人类学视角提出行动者网络理论。这一理论强调需要从参与过程的参与者的角度分析每一个案例，而不是先入为主地从研究者既有研究框架着手研究。行动者网络理论是研究社会和技术结合在一起的问题，是研究创造和维持由人和非人因素组成的共同广泛的网络（Latour，1987）。在行动者网络理论中，“行动者”“转译”“网络”是这一理论的三个核心概念。其中“行动者”既指人，如农户、地方政府，也可以指非人的参与者，如政策、土地等。这些参与者各自有不同的利益诉求，行动者利益相互妥协、达成协议的过程被称为转译，在这一过程中，每一个行动者的角色、功能和地位都在新的网络中重新加以界定和安排（Latour，1987）。

在增减挂钩实施的过程中，各种政策、计划的实施者、农户、各级地方政府及部门均为整个行动网络中重要的“行动者”，其中，政策是协调各方利益与联结各方行动的核心。计划的实施者以及农户是如何在各自行动中完成转译的过程并建立新的行动者网络，仅仅以结果而论具有一定的局限性。行动者网络理论作为以人类学的研究方法为切入口，关注增减挂钩实施中的各参与主体之间的利益如何协调，更具有现实意义。

二、从“增量发展”到“存量发展”：城市建新方式的嬗变

 在增量时代，乡村用地转变为城市建设用地的现象更为直观，即城市向乡村地区扩张，例如乡村地区就地城镇化等。在中国的快速城镇化时期，尤其是1993-2001年城镇化扩张阶段，城镇化与土地及土地财政紧密捆绑在一起（刘秉镰、朱俊丰，2019）。许多乡村被纳入城市，成为城市的一部分，同时，大量集体土地流转为国有土地参与到城市建设当中。而到了存量时代，城市建新方式从权属的角度很难再直观地被看到。城镇开发边界限定了城市扩张的极限，但城市建设方面仍需获取新的建设用地指标，来优化和充实开发边界内的城市空间结构。乡村地区，尤其是距离城市较远的村庄，一方面本身公共服务设施配套水平较低，另一方面受到地理区位的限制，难以分享城镇化建设的福利。增减挂钩实施政策设计的底层逻辑便是通过交换土地发展权来分享城镇化建设的增值收益。政府通过土地用途管制限制集体土地的利用开发方式，将土地的发展权由乡村转移到城市，而乡村土地的权属并未发生任何转变。

从“增量发展”到“存量发展”，城市发展模式出现转型。在“增量”发展模式中，土地发展权的获取来自对土地进行征收，直接投入城市开发建设当中；而在“存量”发展模式中，增减挂钩政策的实施方式并未改变宅基地的集体属性，而是将土地的发展权剥离出来，以“建设用地指标”的形式，由乡村转移至城市，使城市获得更多可建设的空间。

在中国现行的法律体系尚无明确提出土地发展权这一权利的归属。针对土地发展权的讨论，国内学者的研究主要形成了两种观点：一是认为土地发展权是派生于土地所有权的一项权利（王洪亮，2009；叶必丰，2014）；二是土地发展权国有论，认为土地发展权来源于国家土地用途管制权力（陈柏峰，2012）。从近几年国土空间规划的实施来看，土地发展权无疑已由国家全部掌控，并且在不断加强土地用途方面的监管，涵盖集体土地与国有土地。

三、行动者网络的构建

国土空间规划实施以来，农村建设用地的规模受到了更加严格的限制，尽管各地预留了部分乡村振兴用地指标，但多用于发展乡村产业，宅基地指标依然严格受到限制。根据最新人口数据，乡村人口依然有所增长，在如今存量管理的情况下，农村建设用地规模受到限制，造成宅基地分配无法与农村人口的自然增长相协调，新增农村人口无地可分、无房可分。国家要求地方政府减少对土地财政的依赖，控制国土空间开发的总强度，例如上海部分乡镇已停止对农村自建房的审批，一些建设于上世纪的老旧住房因此难以得到更新与维修，进一步带来乡村居住环境质量的下降，致使乡村经济共同体受到冲击，为乡村社会的稳定带来一定风险。城镇建设从增量到存量的转变需要一个逐渐适应的过程，且短期内仍需要不断对土地及空间结构进行优化。因此，建设用地指标在城乡之间的腾挪成为地方政府平衡经济与国土空间保护的重要手段。

（一）地方政府的利益转译

地方政府的行动一方面受上级任务考核的压力和约束，另一方面，地方官员也力求完成更多的绩效目标以实现自身的发展，例如实现地方经济发展目标等。在增减挂钩实施这一行动中，至少包含了三方面目标的实现，一是对“三高两区”[2]区域农户实施拆迁与集中居住，并获得农民集中居住相关的资金补贴；二是通过对宅基地实施复垦验收，获得周转建设用地指标；三是利用周转指标出让城市土地获取土地出让金返补资金及部分土地出让收益。通过增减挂钩，地方政府达到“公”“私”利益的平衡。

为实现上述各项目标，地方政府借助了广泛的政策工具，例如对农村宅基地出台更为严格的管理措施，限制新建与施工，引导农民退出现有宅基地，对于一宅多户或宅基地翻新建设停止开放相应的政策通道，致使农村住房随着时间流逝逐渐丧失其居住功能，最终推动乡村人口向城市流动。

（二）农户利益的转译

从已有的研究来看，刘兴花、王勇（2021）的研究指出，安置房的定价、区位与品质、搬迁的经济补偿、搬迁过程的安排、子代的妥善安置等是农户搬迁重要的考量因素。刘丹（2022）也指出，在“增减挂钩”模式下，农民参与闲置宅基地增值收益分配显著提高，且上海属于高增值收益城市。从实际情况来看，对于农户而言，尤其是远离城区或居住于“三高两区”区域的农户，在可预见的时间内难以遇到征地拆迁补偿的机会。这些农户的零星宅基地或者处于撤并村内的宅基地，其周边配套设施提升的可能性不大，被建设为繁华的城市区域从而获取更高地租收益的可能性也几乎为零。同时这些宅基地上的房屋还面临着难以翻新重建及扩建的情形。面对政府提供的较为可观的经济补偿以及城镇住房安置，农户选择接受房屋及货币补偿的意愿较高。尤其是一宅多户的家庭，购入安置住房还能够解决已成年子女独立住房的问题。农户利益的转变促使其搬迁意愿的提高，由此，地方政府利益与拆旧农户利益的渐趋统一。

（三）村集体利益的转译

村集体利益包含了集体资产也包含了乡村集体经济的发展。由于增减挂钩拆旧的主要对象为宅基地，村集体资产的增加一般较少。但农户搬迁后，土地依旧归村集体所有，增加了农业发展的空间。同时，考虑到乡村振兴，发展乡村旅游需配套少量的商业服务设施，由于新的建设用地较难完成申请和审批手续，部分村集体利用农户搬迁后的房屋进行改造和利用。这种方式既延续了乡村建筑的特色风貌，也有利于完善乡村产业配套，为乡村发展提供部分可利用的空间。

（四）土地的功能转译

作为行动者网络构建中非人类的“行动者”，土地在这一过程中也实现了其功能的转译。土地通过分离其所有权与发展权，将发展权数字化为 “指标”，从而突破土地不可转移的物理特征，突破城乡空间界限，从乡村的土地转换成为城市的土地，从而获取更高的租金价值。土地级差地租的获取成为了整个增减挂钩行动得以实现的资金保障，满足了农户、地方政府、村集体等多元行动者的不同需求。

四、增减挂钩实施行动网络探析及讨论

根据现行政策，增减挂钩实施方案并未追求土地财政收入的提高，而是建立更加合理的收益分配模式，将地租收益分配至农户以及拆旧、安置、建新等各个环节。从行动者的动力来看，于地方政府而言，实施增减挂钩能够获得建设用地指标，最大限度获得上级政府的财政资金补贴并完成年度工作任务考核；于农户而言，实施增减挂钩推动的集中居住安置得以改善居住条件以及改善家庭经济状况；于村集体而言，村集体经济也在此过程中获得少量灵活发展的空间。从行动网络带来的结果来看，增减挂钩政策的实施，带来了以下几方面的好处：一是“总量控制”框架下城市提升发展效率，为区、镇两级建设提供保障；二是推动农民集中居住，降低公共设施配套建设的成本；三是增加地租收益，并建立更加公平的土地收益分配方式。

该政策的实施同时也可能带来一些负面影响。乡村宅基地的布局往往与农田耕作之间存在紧密的关联，农户城镇化后脱离了农业生产，住房安置后如何对劳动力进行妥善的安置仍缺乏明确的政策支持。集中居住安置引起了乡村社会网络的重构，如何帮助安置居民在新的空间环境中建立社会连结，以及如何对安置小区进行长期有效的管理维护等方面的问题需各方行动者共同探索更为有效的路径。

参考文献：

[1] Latour Bruno.Science in Action[M]. MA：Harvard University Press，1987:1-62.

[2]Latour Bruno.Science in Action[M]. MA：Harvard University Press，1987:103-144.

[3]刘秉镰 朱俊丰.新中国70年城镇化发展：历程、问题与展望[J].经济与管理研究, 2019,0(11):3-14.

[4]陈柏峰，土地发展权的理论基础与制度前景[J].法学研究，2012,34（04）：99-114.

[5]王洪亮.小产权房与集体土地利益归属论[J].清华法学，2009,3（05）：31-42.

[6]叶必丰.城镇化中土地征收补偿的平等原则[J].中国法学，2014，31（03）：126-137.

[7]刘丹.“增减挂钩”模式下农民参与闲置宅基地增值收益分配研究[D].北京：北京林业大学，2022.

[8]刘兴花 王勇.乡村振兴背景下农民集中居住意愿与行为的代际差异研究[J].南京农业大学学报（社会科学版），2021,1（05）：117-126.

[9] 国土资源部.《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》 ( 国土资发〔2008〕138 号)

[1] 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出，“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持”，“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”

[2] 是指高速公路、高铁、高压线沿线以及生态敏感区、环境综合整治区。